Dans la commune de France, il n'y a, à vrai dire, qu'un seul fonctionnaire administratif, le maire.
Nous avons vu qu'on en comptait au moins dix-neuf dans la commune de la Nouvelle-Angleterre.
Ces dix-neuf fonctionnaires ne dépendent pas en général les uns des autres. La loi a tracé avec soin autour de chacun de ces magistrats un cercle d'action. Dans ce cercle, ils sont tout-puissants pour remplir les devoirs de leur place, et ne relèvent d'aucune autorité communale.
Si l'on porte ses regards au-dessus de la commune, on aperçoit à peine la trace d'une hiérarchie administrative. Il arrive quelquefois que les fonctionnaires du comté réforment la décision prise par les communes ou par les magistrats communaux[84]; mais en général on peut dire que les administrateurs du comté n'ont pas le droit de diriger la conduite des administrateurs de la commune[85]. Ils ne les commandent que dans les choses qui ont rapport au comté.
Les magistrats de la commune et ceux du comté sont tenus, dans un très petit nombre de cas prévus à l'avance, de communiquer le résultat de leurs opérations aux officiers du gouvernement central[86]. Mais le gouvernement central n'est point représenté par un homme chargé de faire des règlements généraux de police ou des ordonnances pour l'exécution des lois; de communiquer habituellement avec les administrateurs du comté de la commune; d'inspecter leur conduite, de diriger leurs actes et de punir leurs fautes.
Il n'existe donc nulle part de centre auquel les rayons du pouvoir administratif viennent aboutir.
Comment donc parvient-on à conduire la société sur un plan à peu près uniforme? Comment peut-on faire obéir les comtés et leurs administrateurs, les communes et leurs fonctionnaires?
Dans les États de la Nouvelle-Angleterre, le pouvoir législatif s'étend à plus d'objets que parmi nous. Le législateur pénètre, en quelque sorte, au sein même de l'administration; la loi descend à de minutieux détails; elle prescrit en même temps les principes et le moyen de les appliquer; elle enferme ainsi les corps secondaires et leurs administrateurs dans une multitude d'obligations étroites et rigoureusement définies.
Il résulte de là que, si tous les corps secondaires et tous les fonctionnaires se conforment à la loi, la société procède d'une manière uniforme dans toutes ses parties; mais reste toujours à savoir comment on peut forcer les corps secondaires et leurs fonctionnaires à se conformer à la loi.
On peut dire, d'une manière générale, que la société ne trouve à sa disposition que deux moyens pour obliger les fonctionnaires à obéir aux lois: