428. Les bibliothèques des écoles centrales furent effectivement constituées[591]. Elles héritèrent d'abord des collections préparées dans les dépôts littéraires des départements en vue des bibliothèques de district, puis furent admises à puiser dans les dépôts de Paris dont les grandes bibliothèques et les établissements publics s'étaient partagé déjà la meilleure partie. Les municipalités adressaient au ministre de l'intérieur une demande accompagnée du catalogue des livres qu'elles pouvaient désirer et que le ministre leur envoyait, après avis favorable du conseil de conservation des arts. Plus de cinquante départements obtinrent de ces concessions pour leurs écoles centrales[592].
Des lois spéciales assimilèrent, pour la nomination et le traitement, les bibliothécaires des écoles centrales aux professeurs[593], et mirent l'entretien des écoles et de leurs dépendances au nombre des dispenses départementales[594]. On avait pourvu aux frais de premier établissement avec le produit de la vente «des livres nationaux justement regardés comme inutiles.» Les nouvelles bibliothèques n'étaient pas exclusivement réservées aux besoins des élèves et du personnel enseignant; elles devaient être ouvertes au public plusieurs jours de chaque décade. Les écoles spéciales d'astronomie, de géométrie, d'histoire naturelle, de médecine, d'art vétérinaire, de peinture, sculpture, musique, etc., avaient obtenu l'autorisation de se former, après les écoles centrales et avec les résidus des dépôts, des bibliothèques de livres concernant l'objet de leur enseignement. Les communes, qui n'étaient pourvues d'aucune école et possédaient cependant des dépôts bibliographiques, pouvaient demander au ministre la permission d'en tirer les éléments d'une bibliothèque publique, en se soumettant à payer le bibliothécaire et les frais d'installation et d'entretien, au moyen d'une contribution volontaire des habitants. Dans tous les cas, des catalogues devaient être envoyés au ministère.
429. Les écoles centrales durèrent peu. Le gouvernement consulaire les remplaça par des lycées et en retira les bibliothèques qu'il mit à la disposition et sous la surveillance des municipalités. La nomination des conservateurs fut attribuée aux autorités municipales et leurs traitements portés à la charge des communes[595]. C'est de cette époque que date véritablement la fondation des bibliothèques des villes. Elles relevèrent, jusqu'en 1832, du ministère de l'intérieur. De nombreuses circulaires attestent l'intérêt que l'administration centrale ne cessa de porter à ce service. Elle étendit à toutes les villes pourvues de bibliothèques publiques les dispositions arrêtées à l'égard des sièges des écoles centrales et prescrivit d'inscrire sur état séparé dans les budgets communaux les crédits votés pour l'entretien de ces collections. Elle recommanda impérativement la confection des catalogues de toutes les bibliothèques des départements et leur envoi au ministère[596]. Soit inertie des pouvoirs locaux, soit indifférence ou incompétence des bibliothécaires, ces injonctions étaient peu suivies. Quand l'ordonnance du 11 octobre 1832 rattacha les bibliothèques au département de l'instruction publique, le ministre, M. Guizot, constata la nécessité de modifications profondes. Des enquêtes précédentes, si incomplètes qu'elles eussent été, il ressortait que presque nulle part les bibliothèques n'étaient fréquentées, et l'illustre historien attribuait cette abstention du public à un vice de composition. On avait négligé d'approprier les collections aux besoins et à la direction d'esprit des habitants. Aussi voulait-il organiser entre les villes un système d'échanges dont le ministère serait l'intermédiaire naturel, puisque seul il avait qualité pour autoriser les municipalités à aliéner leurs ouvrages et pouvait seul imprimer à ces échanges l'unité de direction indispensable. Il demandait qu'on lui adressât des listes des doubles, des volumes dépareillés, des dons reçus du gouvernement, des ouvrages rares ou précieux, souvent inutiles au dépôt qui les possédait; il voulait qu'on rectifiât, selon les règles bibliographiques ordinaires, les catalogues défectueux et fantaisistes dressés par certains bibliothécaires, et qu'on inventoriât au plus tôt les manuscrits, d'un si haut intérêt pour l'histoire de l'art, pour l'histoire littéraire, pour l'histoire nationale, «tout étant à consulter et à recueillir en ce genre[597].» La voix si autorisée de M. Guizot ne fut pas entendue. L'histoire de nos bibliothèques publiques n'est qu'une constatation continue des efforts de l'administration centrale pour les améliorer et de la force d'inertie opposée à ces tentatives par les municipalités. La plupart des bibliothèques n'avaient pas même répondu aux questions posées par la circulaire de 1833[598].
430. M. de Salvandy poursuivit avec non moins d'activité et plus de succès l'œuvre de réorganisation projetée par son prédécesseur. Renouvelant ses questions, il suspendit toutes concessions de livres jusqu'à l'établissement d'un régime plus régulier, et en exclut, pour l'avenir, les bibliothèques qui n'auraient pas satisfait à ses demandes réitérées. Il tenta d'introduire dans les départements l'usage des séances du soir qu'il venait d'inaugurer à la bibliothèque Sainte-Geneviève[599]. Il institua, au ministère de l'instruction publique, «un grand livre des bibliothèques de France» destiné à recevoir les catalogues de toutes celles des villes, des facultés, des collèges et des établissements publics dépendant des autres administrations pour lesquelles des distributions seraient demandées au ministère; catalogues qui seraient tenus au courant par l'envoi de suppléments annuels. Par le même arrêté[600], il décida que les doubles et les incomplets seraient mis à sa disposition pour être répartis par ses soins entre les bibliothèques du royaume et que les distributions du ministère seraient affectées d'abord à indemniser les bibliothèques qui les auraient fournis. Il régla le mode de ces distributions, en tenant un meilleur compte que par le passé des besoins des localités[601]: dix villes (Bordeaux, Lyon, Strasbourg, Rennes, Toulouse, Dijon, Lille, Montpellier, Marseille et Caen) recevraient un exemplaire de tous les ouvrages provenant des souscriptions ou des publications du ministère, sans exception. Les exemplaires restants ainsi que les livres du dépôt légal seraient attribués: les ouvrages de théologie et d'histoire ecclésiastique, aux villes où siégeaient les facultés de théologie et des séminaires diocésains; les ouvrages de jurisprudence et de droit administratif, aux sièges des cours royales et des facultés de droit; les ouvrages de sciences médicales, chirurgicales et naturelles, aux sièges des facultés et écoles secondaires de médecine; les ouvrages classiques d'histoire, de science, de littérature ou de haut enseignement, aux sièges des académies et des collèges royaux ou communaux importants; les livres de voyages modernes, les cartes, les traités internationaux, ceux de législation commerciale et maritime, aux ports militaires ou marchands, aux sièges des écoles d'hydrographie ou de navigation; les ouvrages relatifs aux arts, aux villes possédant des musées ou des écoles de dessin; les ouvrages d'art, d'administration et d'histoire militaires, aux villes de guerre; les ouvrages d'économie politique, d'administration publique, de commerce, d'agriculture, d'économie domestique, rurale, vétérinaire, aux villes commerciales, manufacturières et agricoles. Les bibliothèques spéciales des facultés et des établissements d'instruction publique des divers degrés seraient également comprises dans ces distributions, selon leur importance et leurs besoins.
431. Il est inutile d'insister sur les avantages qu'assurait aux bibliothèques des départements une répartition ainsi réglée. Chacune était dès lors appelée à se développer dans le sens des études appropriées à son public. Mais l'expérience de trente années démontrait l'urgence d'autres réformes. Le personnel n'était pas à la hauteur de sa mission; tout au moins il avait fait preuve d'une excessive négligence, et l'on pouvait attribuer à l'absence d'un contrôle direct l'inutilité des instructions ministérielles. Le gouvernement, qui préparait une réorganisation complète des grandes bibliothèques de Paris, inséra dans son ordonnance un titre relatif aux bibliothèques des autres villes[602]. Là malheureusement, comme le constatait le rapport de M. de Salvandy au roi, il ne pouvait exercer qu'une mission de surveillance et de conseil. La nomination des bibliothécaires était une prérogative municipale, reconnue par l'arrêté de 1803 et par l'article 12 de la loi du 18 juillet 1837[603]. On ne put qu'attribuer au ministre la nomination, dans chaque ville pourvue d'une bibliothèque communale, d'un comité d'inspection de la bibliothèque et d'achat des livres, chargé de déterminer l'emploi des fonds consacrés aux acquisitions, la confection des catalogues et les conditions des échanges proposés. Les aliénations de livres et de manuscrits furent interdites, les échanges furent soumis à l'approbation ministérielle. Les anciennes prescriptions relatives à l'envoi des catalogues et de leurs suppléments étaient renouvelées et les autorités locales devaient également transmettre au ministère tous leurs règlements sur le service public et l'affectation des fonds d'entretien et d'acquisition[604].
432. Cette ordonnance, plus ou moins appliquée, selon les temps et les localités, n'a pas cessé d'être en vigueur. Les comités d'inspection et d'achat des livres destinés à donner à l'État, contre l'incurie des municipalités elles-mêmes, des garanties de bonne administration et de conservation des bibliothèques qu'il enrichit de ses dons, fonctionnent partout aujourd'hui avec la régularité désirable. Le ministre a recommandé aux préfets de désigner, de préférence, à son choix pour siéger dans ces comités d'anciens élèves de l'École des chartes, des membres de l'Université ou des sociétés savantes[605]. Il a revendiqué avec raison et exercé son droit de nomination qui lui fut un instant contesté, en 1873. Le maire de Carpentras avait présenté au Conseil d'État une requête tendant à faire annuler pour excès de pouvoir un arrêté ministériel qui nommait deux membres du comité de la bibliothèque de cette ville; il soutenait que cette nomination devait appartenir soit au conseil municipal, en vertu de l'article 17 de la loi du 18 juillet 1837, soit au maire, en vertu de l'article 12 de la même loi, et que l'ordonnance de 1839 n'avait pu porter atteinte aux droits de l'autorité municipale. Le Conseil d'État, statuant au contentieux, rejeta la prétention, par son arrêt du 17 avril 1874[606]. Fort de cette décision, le ministère s'appliqua immédiatement à réorganiser les comités dans un grand nombre de bibliothèques où l'ordonnance était mal observée. Il en reconstitua ainsi 95 dans la seule année 1874[607], et les fréquents arrêtés insérés depuis au Bulletin officiel attestent la continuité de sa vigilance à cet égard. En 1877, les présidents des comités d'inspection ont été invités à rédiger un rapport détaillé sur l'état des bibliothèques publiques des départements confiées à leur surveillance et à le compléter chaque année par des communications supplémentaires. Le ministre a en même temps insisté sur l'intérêt qu'il y aurait à régulariser partout les réunions des comités; à les rendre par exemple trimestrielles et à en dresser des procès-verbaux où l'on trouverait ensuite les éléments des rapports à envoyer à l'administration centrale[608]. Il ajoutait que ces documents, lui faisant apprécier le zèle et l'activité des bibliothécaires, le mettraient à même de témoigner aux plus méritants de ces fonctionnaires la satisfaction du gouvernement, en leur conférant des distinctions honorifiques.
433. On a vu que les dons du ministère, provenant des souscriptions ou du dépôt légal, concourent dans une large mesure à l'entretien des bibliothèques des villes[609]. Lorsqu'un établissement a ainsi reçu le commencement d'un ouvrage en cours de publication, il a droit à tous les volumes ultérieurement publiés du même ouvrage. Mais il est à noter que l'État ne se charge pas de faire parvenir les volumes à destination: c'est au concessionnaire qu'il incombe de les retirer du dépôt officiel, soit directement, soit par un tiers dûment autorisé et les villes sont d'autant plus intéressées à opérer promptement ces retraits que des ouvrages incomplets sont à peu près inutiles dans une bibliothèque publique[610].
434. Le ministre de l'instruction publique a dû rappeler aux municipalités qu'il leur est interdit d'aliéner par vente comme par échange aucun ouvrage de la bibliothèque communale sans son consentement préalable. L'infraction à cette règle a causé de graves préjudices à certaines bibliothèques[611]. Lorsqu'il s'agit de vente ou cession des doubles, la procédure à suivre est la même: le maire doit se pourvoir d'un arrêté d'autorisation que le ministre n'accorde qu'après délibération et sur l'avis favorable du comité d'inspection[612].
435. La publication des manuscrits des bibliothèques des villes est subordonnée, comme celle des bibliothèques directement administrées par l'État, à l'autorisation du ministre de l'instruction publique[613]. Quoique cette formalité soit le plus souvent négligée et qu'un principe plus libéral ait prévalu dans la pratique, l'obligation d'y satisfaire n'a pas été abrogée: la nature des manuscrits à publier pourrait inspirer à l'administration la stricte application de son droit.
436. Nous avons rappelé les nombreuses circulaires relatives à la confection des catalogues. Leur exécution a dépendu du zèle des bibliothécaires. Le mode de classement le plus ordinairement suivi dans les bibliothèques des villes a été le système de Brunet, assurément susceptible d'améliorations, mais dans son ensemble, le plus pratique et le plus logique de tous ceux proposés jusqu'ici. Pour les imprimés, d'ailleurs, le gouvernement était contraint de se borner à des conseils et ne pouvait que recommander l'impression des catalogues aux frais des municipalités; mais il lui appartenait de prendre l'initiative de la publication d'un catalogue général des manuscrits: la dépense n'excédait pas ses ressources, la rédaction exigeait des connaissances spéciales que trop peu de bibliothécaires possèdent et le travail ne pouvait dans la plupart des villes être mené à bonne fin sans la révision et la haute direction d'érudits plus compétents. Sur le rapport de M. Villemain, l'ordonnance du 3 août 1841 prescrivit l'établissement et la publication d'un «catalogue général et détaillé de tous les manuscrits en langues anciennes ou modernes actuellement existants dans les bibliothèques des départements», les frais devant être prélevés sur les fonds portés au budget pour le service général des bibliothèques, et, au besoin, sur le fonds du budget de l'instruction publique affecté aux souscriptions. Une commission permanente de cinq membres fut établie près le ministère en vue d'assurer les travaux relatifs à la rédaction du catalogue, notamment d'examiner les notices envoyées et de désigner ceux des manuscrits dont il serait utile de demander la communication[614].