Jadis, l'industrie nationalisée était réunie sous la direction des glavki, c'est-à-dire des administrations centrales créées auprès du Conseil suprême de l'économie nationale, au nombre de cinquante-neuf. Vers le commencement de l'année 1921 il était devenu tout à fait évident que ce système d'administration des entreprises de l'État avait fait faillite. À la fin de l'année, les anciens glavki étaient dans la plupart des cas supprimés et remplacés par seize administrations centrales nouvelles. Les glavki semblent avoir été condamnés par le IXme Congrès des soviets; on lit, en effet, au paragraphe 8 des décisions du congrès:
Considérant que la nouvelle politique économique constitue au fond la négation des formes glavkistes de l'administration des entreprises, il est nécessaire de lutter énergiquement contre toute tentative de renaissance de ces méthodes d'administration industrielle[3].
Le IXme Congrès des soviets a voté d'autre part les résolutions suivantes:
Au point de vue économique et technique la meilleure méthode à suivre pour organiser l'administration de l'industrie de l'État est de grouper dans chaque département ou dans chaque région toutes les entreprises similaires ou complémentaires; parfois ce groupement doit se faire sur une base nationale. C'est au Conseil suprême de l'économie nationale qu'il appartient de former ces unions centrales et régionales des entreprises de l'État.
Les entreprises de l'État ou leurs unions, dont l'administration est confiée aux soviets locaux ou fédéraux, continuent à être soumises au contrôle des comités exécutifs départementaux et ne peuvent être confiées aux unions régionales qu'à la suite d'un accord avec le Conseil suprême de l'économie nationale, et en cas d'absence de cet accord, par la décision du presidium du Comité central exécutif panrusse.
C'est sur la base de ces résolutions qu'ont été constituées les unions appelées «trusts d'État».
§ 2. Administration des «trusts d'État».
Les principes de l'organisation de l'industrie nationalisée gérée par l'État sont indiqués dans les dispositions générales arrêtées par le Conseil du travail et de la défense le 12 août 1921 sur les mesures propres à rétablir la grande industrie, à relever et développer la production. D'après ces dispositions, les entreprises les plus considérables, les mieux outillées, le plus rationnellement organisées et les mieux situées d'une branche donnée de la production peuvent s'unir à un groupement particulier (art. 1). Les règlements concernant de pareilles unions d'entreprises doivent être approuvés par le presidium du Conseil suprême de l'économie nationale, d'accord avec le presidium du Conseil central panrusse des syndicats (art. 8).
L'administration des groupements unifiés est organisée ou bien dans le sein de l'Administration centrale (glavk), ou bien près le Conseil départemental de l'économie nationale. Les administrations des unions centrales sont nommées par le presidium du Conseil suprême de l'économie nationale sur proposition de l'Administration centrale et du Comité central du syndicat correspondant; celles des unions régionales, par le presidium du Conseil départemental de l'économie nationale, d'accord avec la section départementale du syndicat correspondant (art. 2).
L'administration de l'union ou de l'entreprise présente à l'organe suprême correspondant le projet d'un budget et d'un plan de production (art. 4). L'administration reste sous le contrôle des organes suprêmes et porte l'entière responsabilité du plan de production, de la qualité des produits livrés, du bon état de l'entreprise, de ses ressources et installations, etc.; elle répond de ses actes, non seulement devant les autorités administratives, mais aussi devant les tribunaux (art. 7).