Si favorables que fussent ces symptômes, M. Guizot ne se rendait pas moins compte que les dispositions incertaines du «groupe Passy-Dufaure» demeuraient un danger et que, pour avoir pleine sécurité, il fallait trouver un moyen de rattacher plus étroitement ce groupe au ministère. Le 25 avril 1842, le ministre des finances, M. Humann, fut trouvé sans vie, la tête appuyée sur son bureau, la main encore posée sur des papiers. Deux jours auparavant, il disait à un de ses employés: «Je sens que je m'en vais, la vie que je mène m'épuise, je n'en ai pas pour longtemps.» Cette mort faisait un vide sensible dans le cabinet. Ombrageux, personnel, la main un peu lourde, mais laborieux, d'une grande autorité financière dans la Chambre et dans le monde des affaires, M. Humann était un ministre à la fois incommode et considérable. Tout en sentant l'affaiblissement causé par cette perte, M. Guizot y vit l'occasion de faire une avance à la fraction incertaine du centre gauche. Dès le lendemain de la mort de M. Humann, il proposa le portefeuille des finances à M. Passy. Celui-ci refusa poliment, mais nettement: le nouveau tiers parti voulait garder son indépendance. Ainsi rebuté, M. Guizot se tourna d'un tout autre côté et donna un gage aux anciens 221; là aussi, il y avait des préventions à dissiper, des défections à prévenir, des intrigues à déjouer: la succession de M. Humann fut donc offerte à l'un des anciens collègues de M. Molé, M. Lacave-Laplagne, qui l'accepta avec empressement.

X

À l'intérieur, opposer un veto immobile aux innovations politiques; à l'extérieur, gagner du temps pour attendre l'occasion de sortir d'un gros embarras diplomatique, c'était peut-être, de la part du cabinet, une conduite sage, bienfaisante, nécessaire; ce n'était pas une politique éclatante qui pût suffire à occuper et à dominer l'esprit public. De là le désir de trouver quelque diversion. N'y avait-il rien à tenter dans une direction différente, dans celle du progrès matériel? On se trouvait précisément à l'époque d'une grande transformation économique. Le fait le plus considérable de cette transformation était, sans contredit, l'invention des chemins de fer. À entendre même les saint-simoniens qui, pour ne plus exister à l'état de petite église, n'en inoculaient pas moins leur esprit à une partie de la bourgeoisie régnante, ce nouveau système de communications constituait à peu près toute la civilisation moderne; et les disciples d'Enfantin y montraient, avec un mélange bizarre de spéculation financière et d'exaltation mystique, comme la propagation d'un nouvel évangile destiné à remplacer l'ancien. Il y avait là une tendance dangereuse et malsaine. Sans y céder, en maintenant au côté moral de la civilisation la primauté qui lui appartient, on devait cependant reconnaître que les rails et la locomotive inauguraient, non seulement dans l'ordre matériel, mais dans l'ordre intellectuel, en un mot dans la vie sociale tout entière, une révolution aussi considérable que celle dont quatre cents ans auparavant, l'invention de l'imprimerie avait donné le signal. Établir et organiser les chemins de fer en France, résoudre les problèmes nouveaux et difficiles qui s'y rattachaient, décider par exemple les conditions législatives et économiques de leur construction et de leur exploitation, trouver les moyens financiers de mener rapidement à fin un tel travail, n'était-ce pas une entreprise digne de tenter l'ambition du cabinet du 29 octobre, l'occasion cherchée par lui de servir avec éclat les vrais intérêts du pays, d'agir sur son imagination et de lui faire oublier son malaise politique? Dès le 16 octobre 1841, le Journal des Débats avait mis en avant, non sans quelque solennité, l'idée de cette diversion. «Qu'on y songe bien, disait-il, il est d'urgence dans l'état présent des esprits, de saisir l'opinion d'une grande pensée, de la frapper par un grand acte. Pour lutter contre le génie de la guerre, le génie de la paix a besoin de faire quelque chose d'éclatant. À l'œuvre donc, et que la question soit promptement résolue! Du moment où, grâce à Dieu, il n'y a pas un bon citoyen qui veuille la guerre, on ne voit pas quel but d'activité on peut donner au pays, sinon des entreprises productives. L'opinion travaillée est inquiète, facile à égarer. Il est nécessaire de frapper un grand coup, de ces coups que peut porter un gouvernement sincèrement dévoué à la cause de l'ordre. Or quel autre grand acte a-t-on tout prêt?»

La question n'était pas neuve, mais elle était à peu près entière: on l'avait déjà beaucoup discutée, sans être parvenu à la résoudre. Ces tâtonnements sont utiles à connaître pour apprécier l'œuvre du ministère du 29 octobre. Les premiers chemins de fer établis à la fin de la Restauration, notamment celui de Saint-Étienne à la Loire, n'étaient que des chemins de faible parcours, créés par des industriels pour relier des centres de production houillers ou métallurgiques avec des rivières et des canaux. Ce fut seulement en 1833, que les pouvoirs publics, envisageant l'établissement possible d'un réseau de voies ferrées pour le transport des voyageurs et des marchandises, ouvrirent un crédit de 500,000 francs destiné à faire face aux premières études. Avec ces faibles ressources, le corps des ponts et chaussées trouva moyen, en moins de deux ans, de faire le projet de cinq grandes lignes partant de Paris et se dirigeant sur Lille, le Havre, Strasbourg, Lyon et Bordeaux; ces lignes avaient une longueur de 3,600 kilomètres, et la dépense était évaluée à un milliard. L'énormité de ces chiffres n'était pas faite pour hâter la solution; elle effarouchait les esprits timides et les disposait à regarder une telle entreprise comme une chimère saint-simonienne. Tandis que l'administration, avec sa méthode accoutumée, préparait des plans gigantesques dont les ministres n'osaient pas demander l'application, un homme d'initiative, ancien disciple d'Enfantin, M. Émile Pereire, passant hardiment à l'exécution, se faisait accorder, en 1835, la concession de la ligne de Paris à Saint-Germain et la menait à fin en deux ans. Son exemple était suivi, et des lois diverses concédaient, en 1836, les deux lignes de Paris à Versailles et celle de Montpellier à Cette. Ces chemins de fer locaux, sans influence possible sur le mouvement général du commerce, n'étaient en quelque sorte que des spécimens. À ce point de vue, ils ne furent pas sans effet sur l'opinion. La ligne de Saint-Germain surtout, inaugurée en août 1837, au milieu d'une très vive curiosité, contribua à faire mûrir l'idée des chemins de fer dans l'esprit du public parisien.

Cependant, on était loin d'avoir un parti arrêté sur les conditions dans lesquelles serait créé le grand réseau. Une question s'était posée d'abord qui dominait toutes les autres: la construction serait-elle faite par l'État ou par des compagnies? L'étranger fournissait des exemples opposés: l'Angleterre et les États-Unis avaient hardiment tout abandonné à l'initiative privée; en Belgique, au contraire, et dans plusieurs parties de l'Allemagne tout était fait par l'État. Chez nous, les deux systèmes eurent aussitôt leurs partisans. En faveur de l'État, on faisait valoir que les chemins de fer devaient être dans la main de l'administration comme toutes les autres grandes voies de communication, qu'on ne pouvait abandonner à des compagnies la fixation de tarifs intéressant si gravement la fortune publique, qu'avec nos mœurs économiques les associations n'étaient pas préparées à entreprendre cette œuvre colossale, que nos capitaux, peu aventureux d'habitude, ne se porteraient pas dans des entreprises aussi nouvelles et aussi aléatoires, que dès lors la spéculation serait seule à s'y jeter avec les abus et les désordres dont, à ce moment même, elle donnait trop souvent le répugnant spectacle. En faveur des compagnies, on répondait qu'il convenait d'encourager l'initiative privée et l'esprit d'association, que la puissance publique ne devait se substituer à eux qu'après démonstration préalable de leur impuissance, que l'État construisait très chèrement, que le charger de cette entreprise ce serait écraser absolument ses finances, que le gouvernement n'avait d'ailleurs pas intérêt à augmenter encore sa responsabilité et à s'aliéner les nombreux intérêts nécessairement froissés par une telle transformation. L'administration des ponts et chaussées, naturellement portée à regarder avec dédain ou défiance l'initiative privée, était fort ardente pour l'exécution par l'État; les économistes, les gens d'affaires, ceux qui se piquaient d'idées libérales et, à leur suite, la plupart des journaux, tenaient pour les compagnies.

Ce fut le 6 mai 1837 que le gouvernement proposa pour la première fois aux Chambres d'entreprendre la construction des grandes voies ferrées: il les saisit, le même jour, de plusieurs projets de loi fixant les conditions d'établissement des lignes de Paris à la Manche, de Paris à Bordeaux et Bayonne, de Paris à la frontière de Belgique, et de Lyon à Marseille. Les deux dernières devaient seules être construites tout de suite en entier; les deux premières ne seraient poussées pour le moment que jusqu'à Rouen et jusqu'à Orléans. Quant au mode d'exécution, le ministère,—c'était alors celui de M. Molé,—avait été fort embarrassé de trancher le débat existant entre les partisans de l'État et ceux des compagnies. Au fond, il eût préféré l'État, mais sa tactique étant de beaucoup ménager l'opinion, il se décida en faveur des compagnies et proposa de leur concéder les lignes en question, soit par adjudication, soit par traités directs, à charge pour l'État de leur accorder des subventions sous des formes diverses. Tout en faisant ces propositions, le ministère laissa voir que seule, la crainte de ne pas obtenir les crédits nécessaires l'avait fait renoncer à la construction par l'État. Une telle attitude n'était pas le moyen d'en imposer à des esprits que la nouveauté et la gravité du problème rendaient déjà fort perplexes. Ajoutez que le cabinet, qui venait de se reconstituer, le 15 avril, en dehors de tous les grands chefs parlementaires, rencontrait une opposition très vive et n'avait guère d'autorité sur ceux-là mêmes qui paraissaient constituer sa majorité. Après une discussion de trois jours, assez ardente, mais peu décisive, l'impression dominante fut que la question n'était pas suffisamment étudiée et que la Chambre ne pouvait se faire un avis. Tous les projets furent ajournés.

Le cabinet se persuada, ou se laissa persuader par l'administration des travaux publics, que la Chambre, en ajournant ces premiers projets, avait marqué son éloignement pour le système des compagnies. Il constitua une commission extra-parlementaire dont M. Legrand, l'habile directeur des ponts et chaussées, fut l'âme. Un vaste projet d'ensemble en sortit, très étudié, très complet, très fortement conçu, mais très systématique: neuf lignes principales y étaient prévues, dont sept, partant de Paris, aboutissaient à la frontière belge, au Havre, à Nantes, à Bayonne, à Toulouse, à Marseille, à Strasbourg; deux autres allaient de Bordeaux à Marseille et de Marseille à Bâle; soit 4,400 kilomètres de voies ferrées et une dépense d'un milliard; pour le moment, on n'entreprenait que 1,488 kilomètres. Ces grandes lignes devaient être établies par l'État; on ne réservait à l'industrie privée, officiellement proclamée incapable de toute entreprise considérable, que les embranchements et les chemins secondaires. Apporté à la Chambre des députés, le 15 février 1838, le projet rencontra tout de suite un accueil peu favorable; les uns le combattaient par conviction économique; beaucoup d'autres saisissaient l'occasion de faire échec au ministère. Nommée sous cette double impression, la commission fut nettement hostile. Symptôme significatif, elle renfermait les personnages les plus en vue de l'opposition, MM. Arago, Odilon Barrot, de Rémusat, Duvergier de Hauranne, Billault, Berryer, et enfin M. Thiers. Celui-ci s'était montré, dès l'origine, peu favorable aux chemins de fer; il haussait dédaigneusement les épaules quand on parlait de leur immense avenir: obstination routinière qui surprend dans cet esprit, par d'autres côtés, si ouvert et si rapide. Sans doute, en 1835, un voyage à Liverpool et la vue des locomotives en marche l'obligèrent à reconnaître, de plus ou moins bonne grâce, que «les chemins de fer présentaient quelques avantages pour le transport des voyageurs», mais il se hâta d'ajouter que «l'usage en était limité au service de quelques lignes fort courtes et aboutissant à de grandes villes comme Paris.» L'année suivante, alors qu'il était ministre, voulant établir dans une discussion sur les droits de douane qu'on n'aurait jamais besoin de grandes quantités de rails, il avait dit à la tribune: «Si l'on venait m'assurer qu'on fera, en France, cinq lieues de chemin de fer par année, je me tiendrais pour fort heureux.» On comprend dès lors que M. Thiers, dans la commission de 1838, n'eût pas scrupule de faire échouer le projet du ministère. Le rapport fut confié à M. Arago chez qui, en cette circonstance, le parti pris de l'opposant altéra singulièrement la clairvoyance du savant. Il ne se contenta pas, en effet, de marquer pour l'industrie privée une préférence qui pouvait se défendre et de contester les moyens financiers indiqués dans le projet; il parut vouloir s'en prendre aux chemins de fer eux-mêmes de l'intérêt que leur portait le gouvernement. À l'entendre, le moment n'était pas encore venu de se lancer dans un travail d'ensemble et d'engager simultanément plusieurs grandes lignes; mieux valait attendre, pour profiter des découvertes que feraient les nations plus pressées. Il contestait l'importance que l'exposé des motifs attribuait aux chemins de fer sous le rapport du transit; il exprimait aussi des doutes sur leur valeur stratégique, et annonçait que le transport en wagons efféminerait les soldats, en leur faisant perdre l'habitude des grandes marches[49]. En fin de compte, le rapport concluait au rejet pur et simple de tout le projet. La discussion publique porta presque exclusivement sur la question de savoir s'il fallait réserver l'exécution à l'État ou la confier aux compagnies. Elle fut, de part et d'autre, fort remarquable, et servit beaucoup à éclairer l'esprit public sur ces questions nouvelles et difficiles. Il fut tout de suite visible que les adversaires économiques de l'État joints aux adversaires politiques de M. Molé, auraient la majorité. Vainement le ministère, corrigeant après coup ce que l'influence de l'administration des ponts et chaussées avait donné de trop absolu à son projet, offrit de transiger, en le réduisant à quatre lignes et en se déclarant prêt à accepter l'intervention de l'industrie privée pour deux d'entre elles; vainement finit-il par ne demander qu'une seule ligne, celle de la frontière de Belgique; vainement insista-t-il sur la nécessité de commencer, ne fût-ce que par un bout, ces chemins de fer tant demandés, et chercha-t-il à effrayer les adversaires de la loi, en leur montrant quelle responsabilité ils assumeraient par un refus absolu[50], rien ne put agir sur le parti pris de l'opposition. Le projet fut rejeté à l'énorme majorité de 196 voix contre 69.

Le ministère, fort docile de sa nature, vit dans ce vote une invitation à reprendre le système des compagnies que lui-même avait proposé sans succès, en 1837. Il s'y conforma sans retard. Dès les 6 et 7 juillet 1838, deux lois concédèrent à des sociétés particulières les chemins de Paris à Rouen et de Paris à Orléans: si ce n'était plus un vaste plan d'ensemble, c'était du moins le commencement des grandes lignes. On recourut au même système pour la concession de quelques chemins secondaires, comme ceux de Strasbourg à Bâle et de Lille à Dunkerque. Mais bientôt les compagnies concessionnaires, trop faiblement constituées, se trouvèrent aux prises avec des embarras qu'aggravèrent encore d'une part les excès d'une spéculation affolée, d'autre part, les crises intérieures et extérieures des années 1839 et 1840. Elles se déclarèrent incapables de remplir leurs obligations; les unes, comme celle du chemin de fer de Rouen, renoncèrent à poursuivre leur entreprise; d'autres, comme celle d'Orléans, essayèrent de tenir bon, en implorant les secours de l'État. Plusieurs lois furent votées, en 1840, pour venir en aide, sous des formes variées, aux sociétés en détresse. Cette expérience semblait donner raison à ceux qui, dès le début, avaient mis en doute la puissance de l'initiative privée. En tous cas, elle n'était pas faite pour donner plus de hardiesse aux capitaux français.

Telle était la situation, à l'avènement du ministère du 29 octobre. Par l'effet de tous ces avortements législatifs et pratiques, il n'y avait, au 31 décembre 1840, que 433 kilomètres de chemins de fer en exploitation[51]. Rien n'était même commencé ou seulement décidé pour la plupart des lignes principales, celles de Paris à la Belgique, de Paris à Lyon et à Marseille, de Paris à Strasbourg, d'Orléans à Nantes et à Bordeaux. La France s'était laissé devancer de beaucoup par les nations étrangères, non seulement par les États-Unis, l'Angleterre et la Belgique, mais par l'Allemagne, la Prusse et l'Autriche. «En fait de chemins de fer, nous sommes maintenant à la queue de l'Europe», disait le Journal des Débats, en octobre 1841[52]. Aussi la feuille ministérielle déclarait-elle le moment venu d'en finir avec «ces indécisions, ces pompeux manifestes aboutissant à des actes mesquins ou à des négations pures». «Il le faut, ajoutait-elle, pour que l'honneur national reste sauf et pour que la dynastie s'affermisse; il le faut pour le renom et la durée de nos institutions; il le faut pour l'ordre des rues et pour celui des intelligences.»

En abordant cette tâche où venaient d'échouer tous ses prédécesseurs, le ministère du 29 octobre avait sur eux ce double avantage que tant de discussions avaient fini par élucider les problèmes, et surtout que tant de retards avaient fait sentir à tous la nécessité d'en finir. Néanmoins, à un autre point de vue, la situation était plus difficile qu'en 1837 ou en 1838. On sait en effet quelles étaient, pour nos finances naguère si prospères, les conséquences de la crise de 1840: les armements avaient produit, dans les budgets de 1840 à 1843, des déficits constatés ou prévus de près de 500 millions; de plus, les travaux extraordinaires, civils ou militaires, définitivement votés par la loi du 25 juin 1841, s'élevaient à une somme égale: c'est ce que les adversaires de M. Thiers appelaient le milliard du 1er mars[53]. Trouver dans un budget à ce point engagé les ressources nécessaires à la construction des chemins de fer, était une tâche malaisée. Toutefois, le ministère ne se laissa pas arrêter par des considérations de prudence financière qui lui eussent paru décisives en d'autres circonstances: il estima, non sans raison, que l'entreprise ne pouvait être plus longtemps retardée, et que, d'ailleurs, elle constituait au plus haut degré un de ces travaux productifs pour lesquels on pouvait sans scrupule engager l'avenir.