Cette discussion fut pour M. Guizot l'occasion d'exposer, d'une façon générale, la politique commerciale du gouvernement. L'attention publique était alors fort éveillée sur ces questions. Un livre de M. Frédéric Bastiat, Cobden et la Ligue, venait de révéler aux Français, qui jusque-là ne s'en doutaient guère, la révolution économique accomplie outre-Manche sous les auspices de sir Robert Peel. Les libre-échangistes de France y avaient trouvé un encouragement à s'organiser et à tenter, eux aussi, une «agitation»; par contre-coup, les protectionnistes, se sentant menacés, s'étaient mis sur la défensive. Les circonstances donnaient donc une importance particulière à la parole du ministre. Celui-ci rendit largement hommage à l'initiative de sir Robert Peel, mais il montra en quoi l'état de l'Angleterre différait du nôtre, comment elle avait dû remédier à un mal social qui n'existait pas chez nous, et comment elle avait pu, sans péril, exposer son industrie déjà puissante à une concurrence qui eût été dangereuse pour notre industrie plus jeune. Après avoir déclaré sa volonté de «maintenir le système protecteur», le ministre ajoutait aussitôt: «Nous entendons le modifier, l'élargir, l'assouplir, à mesure que des besoins nouveaux et des possibilités nouvelles se manifestent. Non seulement nous entendons le faire, mais nous l'avons toujours fait. Combien de prohibitions ont été supprimées depuis 1830! Combien de tarifs ont été abaissés!... Nous sommes dans la même voie que l'Angleterre, nous y sommes plus lentement, et par de bonnes raisons, mais nous y sommes.» Et quelques jours plus tard, toujours à propos du même traité, le ministre disait à la Chambre des pairs: «La science s'est aperçue que les intérêts de ceux qui consomment n'étaient pas suffisamment consultés, que la part accordée à ceux qui produisent était trop grande: alors elle n'a plus parlé que des intérêts des consommateurs, et elle a demandé la liberté illimitée du commerce. Les gouvernements ne peuvent suivre la science dans cette voie; ils ne sont pas des écoles philosophiques; ils ne sont pas chargés de poursuivre le triomphe d'une certaine idée, d'un certain intérêt; ils ont tous les intérêts, tous les droits, tous les faits entre les mains; ils sont obligés de les consulter tous;... c'est leur condition, condition très difficile. Celle de la science est infiniment plus commode... Il y a ici une question d'intérêt public, une de ces questions d'État dont les gouvernements doivent tenir grand compte. Je ne veux pas dire qu'il ne faut pas faire à la liberté commerciale une plus large part que celle qu'elle a obtenue jusque-là... Le but, c'est l'extension des relations des peuples; mais la première condition, c'est de ne pas porter une perturbation brusque, soudaine, dans l'ordre des faits relatifs à la création et à la distribution des richesses.»

Au mois d'août de cette même année 1846, M. Cobden vint à Paris, en missionnaire du free trade. Fêté par les économistes, il voulut gagner à ses idées les autorités politiques. Louis-Philippe le reçut très bien, lui parla abondamment de beaucoup de sujets divers, mais, sur la question du libre-échange, ne lui répondit que par des généralités[26]. M. Cobden n'eut pas plus de succès auprès des ministres, toujours résolus à ne s'avancer que lentement et prudemment. Le plus «économiste» d'entre eux, M. Duchâtel, écrivait à M. Guizot, le 1er octobre 1846: «Il ne faut pas trop nous lancer dans les modifications du régime commercial. Notre rôle n'est pas d'alarmer et de troubler les intérêts... Je suis d'avis de faire quelque chose, mais avec une grande prudence et en annonçant très haut que l'on maintient la protection[27].» Le Roi s'exprimait de même dans ses conversations: il se déclarait partisan en principe de la liberté commerciale, admirait ses progrès en Angleterre, mais estimait que la question était parvenue, de l'autre côté du détroit, à un degré de maturité qu'elle n'avait pas encore atteint en France; il reconnaissait qu'on devait marcher vers la réalisation du principe, mais peu à peu, en ménageant les intérêts engagés, intérêts des manufacturiers et des ouvriers. «Soyons donc, concluait-il, pilotes prudents sur cette mer pleine d'écueils, et louvoyons le long des côtes, sans perdre de vue l'entrée du port, empressés d'y aborder chaque fois que nous pourrons le faire sans mettre en péril ces intérêts qui sont aussi ceux de la France[28].» Force était bien d'ailleurs de compter avec les résistances des protectionnistes, toujours fort influents dans les Chambres. Jusqu'à la dernière heure de la monarchie, ils tâchèrent d'empêcher tout changement. En 1847, le ministère, fidèle à son système de progrès graduel, proposa de supprimer dix-sept prohibitions et de diminuer les droits sur un grand nombre d'articles; la commission de la Chambre se montra défavorable à cette réforme; renvoyé à la session suivante, le projet ne put être discuté avant la révolution de Février.

III

On n'a pas oublié les phases diverses par lesquelles avaient passé les finances de la France depuis 1830; la crise menaçante, conséquence de la révolution de Juillet: la prospérité laborieusement et honorablement reconquise par dix années d'ordre, de paix et de sagesse; les événements de 1840 venant de nouveau tout compromettre, presque aussi funestes à ce point de vue que ceux de 1830; puis, au moment même où, par suite de ces événements, le Trésor était obéré par tant de dépenses militaires, l'obligation de faire face immédiatement aux charges non moins énormes de la création du réseau ferré[29]. De là les difficultés budgétaires en face desquelles le cabinet du 29 octobre s'était trouvé. En 1846, après plus de cinq années d'efforts, il se flattait d'en être sorti, et il proclamait, dans le discours royal lu à l'ouverture de la session, «la situation satisfaisante de nos finances». Était-il fondé à tenir ce langage?

1840 avait inauguré le régime des déficits. Même en laissant de côté le budget extraordinaire, les dépenses ordinaires dépassaient les recettes ordinaires de 138 millions en 1840, de 165 millions en 1841, de 65 millions en 1842, de 38 millions en 1843. La cause principale des déficits était l'augmentation subite du budget du ministère de la guerre: ce budget, qui n'était que de 214 millions en 1829 et de 241 millions en 1839, s'était élevé en 1840 à 367 millions, en 1841 à 385, en 1842 à 325, en 1843 à 310, en 1844 à 297, en 1845 à 302, en 1846 à 331; ces chiffres s'expliquent parce que, d'une part, l'effectif normal de l'armée avait été porté de 248,000 hommes à 339,000, et que, d'autre part, la vigoureuse impulsion donnée par le maréchal Bugeaud à la guerre algérienne en avait à peu près doublé les frais. Progression analogue dans le budget de la marine, qui était passé de 72 millions en 1829 et 79 millions en 1839, à 99 millions en 1840, 124 en 1841, 130 en 1842, 116 en 1843, 117 en 1844, 114 en 1845, 130 en 1846. Ajoutons que la dotation des ministères civils s'était aussi accrue, quoique dans une moindre proportion, soit à cause des améliorations apportées dans les services, soit par le seul effet de cette loi de la cherté croissante de toutes choses.

Comment rétablir l'équilibre du budget ordinaire? Des impôts nouveaux, le ministère n'en voulait pas proposer, fidèle en cela à la tradition du gouvernement de Juillet. Des économies vraiment considérables, il n'y fallait pas songer; l'état militaire, une fois mis sur un certain pied, ne pouvait plus être réduit, et, quant à l'Algérie, rien n'eût été plus fâcheux, même au point de vue des finances, que de revenir aux demi-mesures. On eût pu, sans doute, diminuer notablement les charges en convertissant successivement en 3 0/0 les divers types de rentes au-dessus du pair; le service de la dette publique aurait été ainsi allégé d'une quarantaine de millions. Souvent il avait été question de cette mesure; mais le Roi s'y était obstinément opposé, ne jugeant ni équitable ni politique d'imposer ce sacrifice aux rentiers. Il ne restait donc qu'un moyen de rétablir l'équilibre, c'était une politique sage, pacifique, qui développât la prospérité publique et par là accrût le revenu des contributions indirectes. Ainsi fit le gouvernement. Ces contributions, qui avaient donné 687 millions en 1840, en produisirent 719 en 1841, 754 en 1842, 768 en 1843, 791 en 1844, 808 en 1845, 827 en 1846, soit, en sept ans, une augmentation de 140 millions. Grâce à ces recettes, le budget ordinaire finit par retrouver son équilibre: celui de 1844 n'avait plus qu'un déficit insignifiant de 181,000 francs; celui de 1845 se solda par un boni de 4,335,332 francs.

Rétablir l'équilibre du budget ordinaire, c'était bien; ce n'était pas assez. Le budget extraordinaire n'était pas le moindre embarras de nos finances. Il avait commencé à prendre quelque importance en 1838, avec le développement donné aux travaux publics et avec les premiers efforts faits pour les chemins de fer. Il comprit 37 millions de dépenses en 1838; 55 en 1839, 65 en 1840, 62 en 1841. À partir de 1842, ces chiffres se trouvèrent subitement grossis, parce qu'aux dépenses des chemins de fer, on ajouta les crédits plus considérables encore ouverts pour certains travaux militaires ou maritimes, fortifications, ports de guerre, accroissement de la flotte: ainsi arriva-t-on, en 1842, à un total de 118 millions; en 1843, de 135; en 1844, de 128; en 1845, de 162; en 1846, de 168. Dans un budget régulier, à toute dépense autorisée il faut une ressource correspondante. Le système adopté en 1837 avait été de faire face aux dépenses extraordinaires avec les réserves de l'amortissement. On sait en quoi consistaient ces réserves: en vertu des règles posées pour l'amortissement, chaque année, une certaine quantité de rentes 3 0/0 était rachetée; mais on n'eût pu faire de même pour les rentes 5 0/0, 4 et demi 0/0, 4 0/0, qui étaient au-dessus du pair, sans imposer au Trésor une perte considérable; la dotation et les rentes rachetées appartenant à chacun de ces fonds n'étaient donc plus employées en achats nouveaux et constituaient un fonds provisoirement disponible auquel on donna le nom de «réserves de l'amortissement». Ce furent ces réserves, environ 75 à 80 millions par an, que la loi du 17 mai 1837 affecta aux travaux publics extraordinaires. Une telle mesure se justifiait: du moment où l'on ne pouvait plus appliquer ces fonds à l'extinction des dettes anciennes, n'était-il pas naturel de les employer à prévenir des dettes nouvelles?

Tout alla bien en 1838, en 1839, tant que les budgets ordinaires furent en équilibre et que les dépenses extraordinaires ne dépassèrent pas les réserves. Mais quand la crise de 1840 amena le déficit et qu'au même moment le chiffre des dépenses extraordinaires fut considérablement grossi, la combinaison se trouva entièrement dérangée. Les réserves de l'amortissement durent être détournées de l'affectation que leur avait donnée la loi de 1837 et furent employées à couvrir les déficits. Pendant plusieurs années, elles n'y suffirent même pas et laissèrent un découvert qui absorbait d'avance les réserves des années futures. À la fin de 1845, ces réserves paraissaient ainsi engagées jusqu'au milieu de 1846: encore, en faisant une telle prévision, mettait-on les choses au mieux et supposait-on que l'équilibre qui venait d'être rétabli dans le budget ordinaire ne serait plus détruit.

À défaut des réserves de l'amortissement, force avait été de trouver d'autres ressources pour faire face aux dépenses extraordinaires. Ce fut alors qu'intervinrent la loi du 25 juin 1841, relative aux grands travaux militaires et civils[30], et la loi du 11 juin 1842, qui établit le réseau des chemins de fer[31]. La première autorisait le gouvernement à emprunter 450 millions applicables aux grands travaux: par suite, deux emprunts furent effectués en rentes 3 0/0; l'un, en octobre 1841, de 150 millions, au cours de 78 fr. 52 c. 1/2; l'autre, en décembre 1844, de 200 millions, au cours de 84 fr. 75; ce dernier cours, le plus élevé qu'on eût obtenu dans un emprunt depuis 1830, témoignait du relèvement du crédit; pour les 100 millions restants, on ne jugea pas nécessaire de s'adresser au public; on se contenta, en 1845, de consolider jusqu'à concurrence de cette somme les fonds de la caisse d'épargne. Quant à la seconde de ces lois, celle de 1842 sur les chemins de fer, on sait qu'elle n'assurait aucune recette comme contre-partie de l'énorme dépense qu'elle autorisait; tout devait être à la charge de la dette flottante jusqu'à ce que l'extinction des découverts permît d'appliquer à cette dépense les réserves de l'amortissement, ou, si cette ressource manquait, jusqu'à ce qu'il fût fait un nouvel emprunt. Suivant l'expression de M. Dumon, la dette flottante était comme «un prêteur intermédiaire entre une dépense anticipée et une recette retardée». Le crédit ouvert dans ces conditions n'avait été tout d'abord, en 1842, que de 126 millions; mais, chaque année, de nouveaux crédits s'y ajoutaient, et il fut bientôt visible que le chiffre total de l'opération, évalué dans le début à 475 millions, dépasserait 650 millions. Une fois engagé dans cette voie, on ne s'y arrêta pas. Le procédé qui consistait à imputer des dépenses sur la dette flottante était dangereux, mais il était commode, et l'on fut amené à l'appliquer à d'autres dépenses qui ne trouvaient pas place dans le budget ordinaire et dont quelques-unes n'avaient pas l'excuse d'être, comme celles des chemins de fer, des dépenses essentiellement productives. Tel fut notamment le crédit de 93 millions voté en 1846 pour le développement de la flotte: c'était la Chambre elle-même, émue par certaines révélations sur l'état de notre marine, notamment par la fameuse note du prince de Joinville, qui avait poussé le ministère à proposer cette dépense. Au 1er janvier 1846, la dette flottante, bien qu'allégée par les récents emprunts, s'élevait à 428 millions, et l'on prévoyait qu'elle grossirait encore dans les années suivantes.

Sans doute chacune de ces dépenses extraordinaires se justifiait par d'excellentes raisons. Eût-il été possible de retarder les chemins de fer, ou de ralentir la conquête algérienne? Eût-il été patriotique de se refuser à renforcer notre état militaire? Le malheur était qu'on dût faire tout à la fois. De cette concomitance tout accidentelle venait l'embarras de nos finances. Le gouvernement se flattait du moins que l'embarras ne serait que passager, et s'il chargeait si lourdement la dette flottante, il n'était pas sans prévoir les moyens de la dégager. Il comptait pour cela sur les remboursements à effectuer par les compagnies de chemins de fer, remboursements s'élevant à plus de deux cents millions, et sur les réserves de l'amortissement qu'il espérait bientôt retrouver disponibles. Toutefois ce n'était pas avant plusieurs années que la dette flottante pourrait être ainsi complètement déchargée du poids qu'on avait momentanément rejeté sur elle. La commission des finances, dans le rapport fait en 1846 sur le budget de 1847, calculait que cette libération totale ne serait accomplie qu'en 1857. Et encore était-ce à la condition qu'il n'y aurait d'ici là aucune crise extérieure ou intérieure, que les budgets ordinaires ne présenteraient plus de découverts et qu'on n'entreprendrait pas de nouveaux travaux. Qui pouvait répondre que toutes ces conditions seraient remplies? Le ministère se flattait cependant de n'avoir pas dépassé les forces de la France, et quand c'était M. Thiers, le ministre de 1840, qui lui reprochait d'avoir été téméraire, M. Guizot se croyait fondé a répondre: «La paix aussi a ses grandes entreprises, la paix a aussi ses témérités; mais les témérités de la paix ont cet avantage qu'elles sont fécondes, qu'elles valent au pays des biens immenses qui vont toujours se développant. Les témérités d'une autre politique, d'un autre système, sont au contraire stériles et vont s'aggravant tous les jours. Voilà la différence. Nous avons la confiance qu'avec le maintien de la bonne politique, de la politique pacifique et conservatrice, les témérités de la paix seront heureuses et fructueuses, et que le pays surmontera, c'est-à-dire portera le fardeau dont il s'est volontairement chargé, au-devant duquel il est allé lui-même à cause des biens qu'il en espère[32].»