Ivi non arbitrio di governatori, non tributo; le autorità municipali facevano eseguire le leggi supreme: ma, come avviene sotto gli imperj, il reggimento cittadino andava foggiandosi ad aristocrazia, scegliendosi i magistrati non più fra il popolo ma fra gli illustri, e la giurisdizione limitandosi a piccole somme. Dopo Trajano, cominciò l'Italia a ridursi poco meglio che le altre provincie; cui si potè dire pareggiata allorchè Adriano la commise al governo di quattro consolari.

La cittadinanza privilegiata diventava un nome già sul fine della repubblica, quando Cesare la comunicò a tutta Italia e ad intere provincie. Anche i servi divenendo liberti, entravano nella società politica del loro patrono: ma acquistando i privati diritti di cittadino, rimanevano esclusi dagl'impieghi e dal servizio militare, nè ammessi al senato fin alla terza o quarta generazione.

Augusto trovava quattro milioni e censessantatremila cittadini; ma cessato col sistema delle conquiste il bisogno d'accrescerli onde reclutare fra essi le legioni, e perchè non isvantaggiasse il fisco per la troppa abbondanza degl'immuni, restrinse la facoltà di render cittadini gli schiavi manomessi, accettandovi soltanto magistrati e i grandi proprietarj delle provincie. Con ciò si traeva al corpo dominante il fiore di tutto lo Stato, e si assodava la potenza imperiale: ma alle legioni, in cui non entravano che cittadini, Augusto fu costretto arrolar di nuovo liberti e schiavi onde proteggere le colonie attigue all'Illiria e le frontiere del Reno. Mecenate gli consigliava di attribuire la cittadinanza a tutti i sudditi, col che, cancellati i reggimenti municipali, ridurrebbe l'impero all'unità monarchica: ma l'andare i cittadini esenti da tassa prediale, da dogane e pedaggi, fece gl'imperatori avari di questa concessione. Pure i successori d'Augusto, che più non aveano occhio parziale per Roma, lasciarono dilatare la cittadinanza; e i magistrati municipali, uscenti di carica con annua vicenda, la acquistavano per diritto; oltre quelli che ben meritassero in qualsivoglia modo.

Quando l'interesse patrio o la gloria cessarono di spingere i cittadini alle armi, le legioni si dovettero empire di gente nè italica nè cittadina, e affidarne il comando a stranieri; poi ricompensare i servigi dei legionarj coll'introdurli nella città, elevarli ai primi onori, e lasciare si traessero dietro parenti ed amici; talchè esercito, senato, magistrati più non furono romani che di nome. Claudio ammise in senato molti peregrini, cioè sudditi non cittadini: eppure questi sotto di lui sommavano a 5,684,072 secondo Tacito, o, secondo Eusebio, a 6,945,000. Tanta profusione, perchè i favoriti ne facevano bottega: ma intanto le entrate pubbliche ne scapitavano, onde bisognava ristorarle con confische e proscrizioni. Nelle provincie poi i possedimenti s'andavano restringendo in mano de' cittadini, cui questo titolo rendeva immuni dai tributi. Però sotto Galba l'esenzione de' cittadini recenti fu limitata ad alcune imposte; poi dopo Vespasiano pare che i provinciali ammessi alla città non restassero immuni da nessun aggravio.

Il titolo di cittadino più non dovette essere ambito dopo che non l'accompagnavano le prerogative d'occupar soli le cariche, di non essere giudicati se non nell'assemblea del popolo, di non pagare tributo, di decretar la guerra e la pace; nè conferiva quasi altro che il benefizio di non esser catturato per debiti e di appellarsi all'imperatore. Quel di partecipare ai donativi e alle largizioni pubbliche, valeva in Roma: per gli altri, a che mai riducevasi in tanta estensione e lontananza? Gravoso, al contrario, tornava ai cittadini il dover militare, non contrarre nozze con forestieri, restar esclusi dalle eredità intestate fuorchè in grado di prossima agnazione; oltre alcuni accatti, che sopra soli cittadini pesavano.

L'atto di Caracalla d'estendere a tutti i sudditi la cittadinanza non fu che un sottoporre i provinciali a tutti i pesi de' cittadini: e allora s'intepidì l'amore per una patria accomunata a tutto il mondo; cresciuto l'arbitrio degl'imperatori e la violenza de' soldati col logorarsi l'autorità del popolo e la dignità del senato, si moltiplicarono le guerre, interne eppure non civili, dove si trattava di mettere in trono o d'abbattere un capitano forestiero, estranio ai sentimenti ed al meglio della nazione e dell'impero. Le consuetudini venivano alterate da eterogenei elementi, dal sedere a capo dello Stato uno straniero, fors'anche un barbaro. E se pure sorvivevano in alcuni le tradizioni liberali, attinte dall'educazione, dalla letteratura, dalle memorie che li circondavano, servivano soltanto a far sentire viepiù quel despotismo, che da un giorno all'altro poteva confiscare i beni, e mandar l'ordine d'uccidersi. Oppressione più disgustosa perchè sussistevano nomi e forme repubblicane, a titolo di libertà e di pubblica sicurezza si davano le accuse di alto tradimento, e questo punivasi in quanto l'imperatore rappresentava il popolo, come investito della podestà tribunizia. Quanta avea dunque ad essere la costernazione di quelli che sentivano tanto nobilmente, da non voler tuffare il dispetto nelle voluttà! E a qual partito potevano appigliarsi? Fuggire? ma dove, se tutte le terre civili erano sottoposte a Roma?

Che se alcuna volta mai, allora apparve evidente come il pubblico bene rampolli piuttosto dalle istituzioni che da rettitudine de' principi. Roma n'ebbe di ottimi, ma nè poteva tampoco goderli con fiducia, pensando che o lo stesso potrebbe domani mutarsi in un mostro, o venire soppiantato da pessimo successore, dipendendo ogni cosa dalle qualità del monarca.

Si nomina una lex regia, in forza della quale venisse conferito il supremo potere all'imperatore: ma non consta che mai sia esistita; quel nome certamente non sarebbe potuto soffrirsi ne' primi tempi dell'impero, e forse venne adottato sol quando, sotto Giustiniano, furono compilate le Pandette. Che se una legge generale avesse creato un potere supremo, non sarebbe più stato mestieri di conferma: mentre invece sappiamo che gli atti di ciascun imperatore non reggevano dopo la morte di lui se non gli avesse approvati il senato, depositario in diritto della sovranità, la quale nel fatto stava all'arbitrio d'un solo. Pure sembra che a ciascun eletto venissero conferiti i poteri sovrani, quasi per dargli un'origine legale[241]. Probabilmente in questi senatoconsulti veniva egli dispensato da certe leggi, come la Papia-Poppea: il che faceva dire troppo largamente che il principe venisse prosciolto d'ogni legge[242].

La sovranità però consideravasi sempre emanare dal popolo, e fin tardi si trovano menzionati i comizj, e leggi fatte in essi. Sussisteva anche la tribù, e nelle iscrizioni troviamo sempre indicato a quale il personaggio appartenesse: ma sì scarsa n'era la significazione, che alcuni si mutavano dall'una all'altra per eredità, per adozione, per una carica assunta, fin per mutato domicilio[243]. I municipj pregavano gl'imperatori o i cesari di accettar le cariche comunali, ed essi vi mandavano de' vicarj.

La giurisdizione criminale e l'amministrazione esterna d'alcune provincie competevano al senato: esso nominava i consoli, i pretori, i proconsoli; attendeva alla riforma delle leggi, talora sovra proposizione de' medesimi imperatori. Tiberio parve aggiunger nerbo al senato coll'attribuirgli i giudizj di offesa maestà e la nomina de' magistrati, sottratta al popolo; ma in effetto egli non intese che di riversare su quello i suoi atti odiosi. Quanto l'impero resse, il senato conservò il diritto di censurare e deporre il capo dello Stato se abusasse dell'autorità; ma, pusillanime e discorde, non l'esercitò mai se non contro i caduti: condannò Nerone quando già era fuggiasco; esecrò Caligola, Comodo, gli altri quando la morte aveva interrotte le sue adulazioni. Quei senatori, col vendere le cariche, imparavano a vendere anche se stessi all'imperatore; chiusa la via d'acquistar fuori così sterminate ricchezze, e pure durando le spese e crescendo il lusso, tiravano a meritare la liberalità del principe, o fuggirne l'ira coll'andargli a versi: laonde Tiberio lagnavasi beffardamente che si mostrassero troppo ligi ad ogni suo talento.