La legge era quella, ma a quanti abusi ed a quante vessazioni non avrebbe essa schiusa la via! Avevano un bel chiamarli socii ed amici i Romani; ma in fondo essi finivano col vedere ne' provinciali nient'altro che i soggetti, i vinti, rimpetto a cui ogni loro arbitrio poteva esser lecito e ch'erano come le genti feudali taillables et corvéables à merci. Su questi popoli che la civiltà greca avea ingentiliti, che le mollezze asiatiche aveano effeminati, che i danni e le rapine della guerra non avean fatto cessare di essere opulenti, che la corruzione, l'abitudine della servitù e la nuova fiorente potenza romana facevano umili ed inchinevoli; su queste genti si riversavano i Romani co' loro magistrati e co' loro pubblicani, co' loro funzionari ed i loro usurai, forti del sussidio delle armi e di tutti i privilegi, siccome in mezzo ad un gregge inerme, considerato dalla legge solo in quanto era capace di essere ben tosato.
La nuova lussuriosa e scialacquatrice vita romana avea dato fondo a' patrimoni e questi erano i praedia del popolo romano, ove fioriva la messe compensatrice e promettente: i piaceri della capitale non avean fatto che acuire le voglie e tentare le brame; e questo era il campo per appagare le une e saziare le altre. Questa era la terra promessa che dovea colmare le voragini aperte dalla corruzione elettorale e schiudere la via a nuove e crescenti fortune. Alla fonte inesausta dunque, ricca di promesse e di gioie, era un esodo continuo di gente avida di ricchezza e di piacere, che non si dipartiva se non per far luogo ad un'altra folla più avida e sitibonda. Ed eran gente che veniva armata di tutti i poteri, che lo Stato poteva concedere, investiti d'autorità per eseguire quella legge ch'essi volevano violare.
Chi contro di loro?
Con la costituzione della Sicilia (513=241) e poi della Sardegna (516=239) in provincie romane, s'intese il bisogno di mandarvi speciali magistrati che l'amministrassero, e, nel 527 probabilmente portato da due a quattro[76] il numero de' pretori, alla testa di ciascuna provincia fu messo un pretore. Il rapido e continuo crescere delle provincie obbligò ad accrescere ancora il numero de' pretori che giunse così sino a sei.[77], il qual numero rimase fermo sino a Silla, che lo portò ad otto. Ma essendo i pretori adibiti anche per dirigere le quaestiones nuovamente instituite, si giunse a tale che le competenze cittadine e provinciali erano assai maggiori del numero de' pretori scelti annualmente. Si presentò quindi come ovvio l'espediente già noto della prorogazione dell'ufficio, e così i pretori eletti disimpegnarono in un primo anno le funzioni cittadine loro delegate, ed in un secondo anno tennero il governo delle provincie, condividendo anche talvolta quest'ufficio con quelli che aveano coverta la carica di console. Era questa la via necessaria a tenere ad un popolo, che procedendo con uguali norme nella conquista e nell'ordinamento, di volta in volta sopperiva, secondo il momento dettava, all'urgenza del caso. Silla nel suo desiderio di tutto regolare, tenendo conto della più matura esperienza de' tempi e del maggiore sviluppo dell'imperio romano, volle dare all'amministrazione più stabile assetto: e vi provvide portando ad otto il numero de' pretori ed erigendo a norma costante la prorogazione dell'ufficio non solo pe' pretori, che vennero adibiti a dirigere le quaestiones cresciute, ma anche pe' consoli, che fino allora soltanto in via eccezionale aveano ottenuto il governo delle provincie.
Ma il dilatarsi della potenza romana ed il continuo crescere ed ampliarsi delle giurisdizioni non permise nemmeno all'ordinamento di Silla una più lunga durata, e toccò al Senato mediante tutto un sistema di prorogazioni ed espedienti provvedere all'esigenze dell'amministrazione e della giustizia, finchè Cesare non credette di provvedere portando a sedici il numero de' pretori, ed il governo di Augusto e poi quello de' suoi successori non sopravvennero in ultimo a dare un assetto più stabile ed anche meglio rispondente al vantaggio delle provincie ed a' bisogni dell'amministrazione.
Il governatore della provincia e i suoi dipendenti.
Così durante l'età repubblicana a capo della provincia si trova un magistrato che è prima un pretore, poi un pro-pretore od un pro-console, affidando a quest'ultimo, più per uso che per regola, la provincia, ove una guerra, od una guerra di maggior importanza dovesse essere sostenuta. Il governatore della provincia era il depositario dell'imperium delegatogli dallo Stato sovrano ed era la viva immagine di questo presso i provinciali. Tutti i poteri si raccoglievano in lui: le funzioni civili, le militari e le giudiziarie; ed egli era insieme giudice, comandante supremo e governatore. Quel limite che in Roma veniva sia dalla collegialità che dall'incontrarsi della sfera di azione delle varie magistrature[78], mancava qui dove il governatore non pure raccoglieva in sè tutti i poteri, ma era solo. Egli, come potere esecutivo, poteva liberamente muoversi nel campo della legge e metterla in atto, con una libertà ed autonomia, che spesso menava all'arbitrio; ma avea di più la facoltà di fare a sua volta la legge. Il jus edicendi, ad esso concesso, e che da principio era stato contenuto ne' limiti della pura necessità, fu, per ambizione e per favorire abusi, così malamente usato ed esagerato, che la legge Cornelia del 687 credette dovervi mettere un argine[79]. Ed era questa la peggiore delle ironie, che il governatore non solo commettesse delle iniquità, ma desse loro la forma di una norma legale.
L'amministrazione delle provincie non era stata che una trasformazione dell'occupazione militare, foggiata perciò sul modello stesso dello esercito. Avea quindi il governatore al suo seguito, che col tempo divenne sempre più numeroso, quello stesso stato maggiore, che avrebbe avuto uscendo ad una impresa di guerra. Avea così de' legati di un numero vario, determinato dal Senato secondo i bisogni, ma prescelti da lui; che lo coadiuvavano nelle imprese militari; o, se di queste non era a parlare, sparsi per la provincia lo aiutavano nell'amministrazione. Si davano inoltre al governatore due questori per la Sicilia ed uno per ogni altra provincia, che doveano avere il maneggio del denaro; e ciò sopratutto per mantenere questo come un fatto distinto, conforme alla pratica costituzionale romana.
Il questore avea anch'esso attribuzioni militari e giurisdizionali, che crescevano talvolta con la delegazione che gliene veniva fatta dallo stesso governatore. A questi bisognava aggiungere i prefetti, littori, interpreti ed altri ufficiali subordinati; ma non si arrestava qui il seguito del governatore. Scipione, nel partire per la Spagna, ove andò ad assumere il comando, sopratutto per le condizioni anormali in cui si trovava quello esercito, volle circondarsi come di una guardia del corpo, che prendendo nome di comites, cohors amicorum, stesse a guardia della sua persona e lo coadiuvasse insieme in alcuna delle sue operazioni militari ed amministrative[80]. Ora l'esempio di Scipione non solo trovò imitatori, ma si convertì in una regolare instituzione. L'assunzione del governo di una provincia divenne in campo più ristretto a Roma qualcosa di simile a quello che è in America l'ascensione al potere di un partito. Tutti quelli che erano stati gli agenti elettorali del governatore, che ne aveano formato il circolo urbano, ne aveano seguito le parti, ora pigliavano la via della provincia con lui per pigliar parte al lauto banchetto, o raccogliere, alla peggio, le bricciole.
In un paese, ove le cariche erano gratuite e la vita pubblica era divenuta il dominio, anche più che de' partiti, delle fazioni, questo era un comodissimo espediente nell'interesse dei beneficanti e dei beneficati, di cui gli uni e gli altri avevano il vantaggio ed i provinciali facevano le spese. Questi così non avevano solo a soddisfare il governatore, ma con lui tutta una turba di gente di varia condizione e tutta egualmente affamata, cui la provincia doveva fare o rifare un patrimonio e per cui doveva rappresentare quasi un'oasi, nella quale non solo si aveano a godere tutti i possibili diletti, ma si doveano eziandio fare le provvisioni ed i rifornimenti per proseguire a miglior agio il lungo viaggio della vita pubblica e dell'esistenza. È vero, videro anche le provincie governatori che non le considerarono almeno come una preda privata loro e de' loro satelliti; uomini che come i Gracchi e Catone spesero del loro, e, dando esempio di straordinaria parsimonia di abitudini e di vita, lasciarono nome onesto e buona memoria tra i provinciali. Ma i buoni esempi andarono in disuso, e li resero ancora più rari le condizioni stesse della vita privata e pubblica romana e delle provincie. La corruzione crescente, nelle abitudini e nel sistema elettorale, il danaro fatto signore delle une e dell'altro, elevarono a conseguenza sempre più necessaria le dilapidazioni provinciali, solo mezzo a tutta una classe di arricchire. Le nuove provincie, per il crescente numero e per la positura lontana, messe sempre più fuori di ogni controllo, le rendevano sempre più facili. I governatori, allogati in quelle che erano state già residenze reali, corteggiati ed inchinati con tutte le arti che l'esperienza dell'adulazione sapeva suggerire, aveano l'illusione di credersi sovrani e come tali si conducevano. «I casi d'insubordinazione di arbitraria condotta dei consoli, pro-consoli e pretori, che stavano in lontane provincie, si moltiplicarono in grado sorprendente, senza che il Senato avesse mostrato il volere o la forza di chiamare a render ragione quelli che avevan provato ad invadere i suoi diritti sovrani[81]. Il potere di trattare con popoli e governi, conferito ne' limiti necessari al governo della provincia, veniva, spesso non per altro scopo che quello dell'ambizione ed ancor più dell'avidità, convertito in un vero esercizio del diritto sovrano di pace e di guerra e gli ultimi due secoli della repubblica ne offrono frequenti esempi[82]. E per governatori che non si peritavano di trascinare arbitrariamente la repubblica in una guerra, qualunque procedimento ed aggravio contro i propri amministrati dovea sembrar cosa di poco.