Rotari stesso parla della sculca come di un servizio che di poco differisce dal servizio militare vero e proprio[688]. E questa sculca, che i documenti chiamano, e giustamente, col suo bel nome romano di excubiae[689]; comprende ed indica quei varî servizi di riparazione e di guardia e di difesa delle mura che gli urbani continuavano a sostenere dal tempo romano e che ora, condivisi anche dai vincitori, vanno perdendo il carattere umiliante che loro era stato inflitto dai Goti. E così gli urbani, riacquistato il diritto alle armi, assurgono ad un grado elevato nella considerazione sociale e politica e formano anch'essi un esercito: l'esercito degli abitanti della città, dei cittadini — exercitum senensium civitatis, dice un documento del 730[690] — distinto dall'esercito formato da quegli altri che abitano nel territorio giurisdizionalmente soggetto alla città.
Ma non manca, però, una vigorosa azione germanica la quale con forza ed indirizzo prevalentemente negativo in parte non piccola distrusse, in parte erose ed in parte trasformò la costituzione della città, per modo che quella che ne resultò se fu meno lontana dall'antico municipio romano che dal rude gau barbarico, ebbe natura, funzioni, caratteri ed elementi tutti suoi proprî.
Nella costituzione langobarda anche quando, conquistata l'Italia, il potere regio, sotto l'esempio e l'azione del diritto romano e della Chiesa, si fu affermato vigorosamente sui gruppi famigliari e gentilizi ed ebbe sostituito pene pubbliche ed irrogate d'autorità pubblica alle vetuste pene private, permane e si conserva il criterio barbarico per il quale la convivenza sociale piuttosto che dall'azione regolatrice di un potere centrale, è assicurata dalla pace intervenuta fra i gruppi parentali, in seguito alla coesione spontanea a scopo di difesa e di conquista da cui ebbe origine lo Stato; e per il quale la violazione del diritto è considerata reato nei rispetti della collettività in quanto, riaccendendo uno stato di guerra e di inimicizia fra i nuclei che la compongono, perturba questa pace.
Sulla considerazione degli elementi intrinseci del reato (che si fa strada a stento e scarsamente, appena per qualcuno dei più generali, quale l'elemento subiettivo ed individuale) continua a prevalere la considerazione degli elementi oggettivi ed esterni: il danno alla pace pubblica ed il danno alla parte lesa. E così, mentre dalle composizioni private stabilite per convenzione volontaria delle parti nasce il guidrigildo, commisurato sullo stato e la qualità della persona e completato dal minuto formalismo delle disposizioni penali; così entro la protezione generale che si stende su tutto e su tutti si disegna un'altra protezione particolare che il re, per mezzo del suo banno, concede in modo e misura variabili a persone ed a luoghi, proporzionandola, nel primo caso, alla loro condizione, nel secondo alla loro importanza. La prima è il mundio; la seconda è la pace.
Questa pace è tutta germanica.
Quando l'Impero romano raggiunse il massimo splendore, una pace immensa e maestosa ne illuminava l'estesissimo territorio dove il diritto e la giustizia dominavano sovrani, di contro alle tenebrose regioni barbariche, turbate di discordie e di stragi nelle perenni guerre interne. E sorse un vero e proprio culto per questa immensa romanae pacis majestas[691] che formò dal secondo secolo dopo Cristo in poi, il substrato di tutti i pensieri politici nell'orbe romano[692] e che culminava nel concetto di cittadinanza, per la quale il civis romanus, soggetto delle più ampie ed elevate facoltà giuridiche, emergeva su tutto e su tutti nel vasto dominio soggetto a Roma e retto dal suo diritto.
Invece la pace di cui il re langobardo protegge la città è l'esponente della mancanza di unità di criterî giuridici e di impotenza di applicazione dei medesimi, per la quale il diritto, non applicato ovunque con gli stessi criterî e con lo stesso vigore, forma quà e là entro i confini dello Stato delle oasi privilegiate. Fra queste tiene il primo posto la città. La città, che era stata anche al tempo romano l'unica circoscrizione conosciuta, apparve sino dai primordi della conquista come l'unica base del governo locale. E poichè così per le contingenze della difesa presente come per le tradizioni e le consuetudini dell'antico tempo[693], si chiudeva nelle mura, si sviluppò un diritto di cittadinanza ristretto al solo centro murato e le cui facoltà, riservate esclusivamente a coloro che vivevano entro le mura, non si irradiarono al di là del suburbio ed ogni città fu centro e termine di una cittadinanza ed in ognuna civis fu solo l'urbanus.
E siccome lo Stato barbarico era incapace di coordinare le varie energie locali in modo da fonderle in un unico e saldo organismo, come aveva fatto lo Stato romano; questo ristretto sistema di cittadinanza si affermò con continuo e crescente vigore nella costituzione politica e vi rappresentò e costituì una vera e propria classe sociale suscettibile anche di gradazioni interne, distinta da tutte le altre, di fronte alle quali, anzi, conquistò una posizione di indiscussa egemonia.
A Bergamo i cives, l'abbiamo veduto or ora, son chiamati a decidere delle questioni più gravi insieme con i nobiles ed i sapientes; a Modena, a Milano, a Pavia nel secolo decimoprimo, distinti in majores e minores, contemperano l'azione dei capitanei e dei valvassori e il movimento toccò in breve il suo culmine, chè con i Comuni il diritto, che si può chiamare urbano, e che anticamente era stato il primo e meno elevato gradino del diritto di cittadinanza, fu fine e termine a sè stesso e il paese resultò formato di tante ed autonome città senz'altro vincolo comune e reciproco che le ideologiche costruzioni della monarchia e dell'Impero.