W jaki sposób ma się wola powszechna przejawiać? Organ powołany do wyrażania woli powszechnej nazywa Russo zwierzchnikiem. Skoro wola ta działa tylko przez akty prawodawcze, więc zwierzchnictwo polega wyłącznie na stanowieniu praw, jest władzą prawodawczą. Skoro władza prawodawcza jest przejawianiem woli powszechnej, wola zaś powszechna jest wyrazem interesu ogólnego, wyrazem sumy tych momentów z poszczególnych interesów wszystkich jednostek, które dadzą się sprowadzić do wspólnego mianownika, zatem piastunem tej władzy musi być ogół obywateli, cały naród; albowiem nie jest do pomyślenia, by interes czyjś mógł być celem stałego skierowania woli kogoś drugiego, niebędącego nim samym. Chodzi o interes narodu jako całości; podmiotem woli, chcącej tej korzyści, musi być sam naród i sam tylko może tę wolę przez usta wszystkich swych członków przejawiać. Nikt inny nie jest zdolny do odkrywania prawdziwej woli powszechnej w całej jej czystości. Każdy inny piastun władzy zwierzchniczej musiałby prędzej czy później podsunąć własną swą wolę, własny swój interes w miejsce powszechnego. Naród więc sam winien przejawiać wolę powszechną, on jest jej podmiotem i przedmiotem i on także winien być jej organem. Zwierzchnictwa doń należącego nie może naród ani się pozbyć, przenosząc je na kogo innego, ani też powierzyć komuś innemu do wykonywania w charakterze reprezentanta (wolę powziąć i przejawiać może tylko jej podmiot). Zwierzchnictwo to wreszcie nie może być dzielone, gdyż wola powszechna musi być wolą całości.

W końcu jeszcze bardzo ważna cecha zwierzchnictwa: jego absolutność, jego wszechwładza. Zwierzchnik jest wyłącznym panem stanowienia takich lub innych norm, nakładania takich lub innych obowiązków i nikt nie może go w tym ograniczyć. Wypływa to z samego stanowiska zwierzchnika jako władzy najwyższej, niemającej już nikogo nad sobą. Wypływa także stąd, że zwierzchnik nie może się wobec poddanych do niczego zobowiązać, bo działa tylko za pomocą praw, akty zaś prawodawcze nie mogą być aktami umowy, zarazem też samego siebie nie może skrępować obowiązkami żadnymi, bo nikt się nie może zobowiązywać wobec samego siebie. Wypływa to wreszcie z brzmienia umowy społecznej, z bezwarunkowego poddania się wszystkich woli powszechnej. Jedna tylko wola powszechna ogranicza zwierzchnika, ale jest to ograniczenie czysto logicznej natury, nie prawniczej. Streszczając, można tak określić władzę zwierzchniczą: jest to absolutna władza narodu nad swymi członkami, oparta na umowie społecznej, kierująca się wolą powszechną, przejawiająca się w formie praw.

I oto zamyka się cały łańcuch rozumowania Russa. Każdy obywatel ma obowiązek słuchać woli powszechnej, wyrażonej w formie prawa uchwalonego w drodze plebiscytu. W państwie, gdzie prawa są wolą powszechną, nie ma niewoli społecznej. Jedynie państwa, w których motorem wszystkiego jest wola powszechna, są państwami prawnymi. Pierwotnie postawione sobie zadanie autor spełnił. Z natury samej związku społecznego, jako stowarzyszenia na umowie opartego, wyprowadził zasady uprawniające społeczeństwo i uzyskał reguły decydujące o prawności ustroju, o tym, czy dane skupienie społeczne jest tylko tłumem ludzkim ulegającym przymusowi, czy też organizmem prawnym, związkiem opartym na prawie i prawem się rządzącym.

W całym pochodzie swej myśli trzymał się Russo ściśle drogi wskazanej przez metodę normatywno-dedukcyjną: rozumował o tym, jak być powinno, i posługiwał się konstrukcjami czysto racjonalistycznymi, które nie były interpretacją ani uogólnieniem faktów empirycznych, historycznych czy też psychologicznych. Zarówno umowa społeczna, jak wola powszechna, te dwa filary, na których spoczywa całe sklepienie teorii, są tworami czystej abstrakcji, nie mają nic wspólnego z rzeczywistością faktyczną. Są fikcjami mającymi za zadanie wiązać razem, harmonizować i stapiać w pojęciową jedność, niezbędną w dedukcyjnym wnioskowaniu, sprzeczne ze sobą pierwotne pojęcia indywidualnej wolności i społecznej niewoli, interesu całości i interesów osobistych jednostek, obowiązku dobrowolnie przyjętego z narzuconym przez społeczeństwo zachowywaniem się. I w tym właśnie, w tej metodologicznej jednolitości, w tej zdolności konsekwentnego utrzymania się na obranej płaszczyźnie, w tym swobodnym i pewnym poruszaniu się w abstrakcyjnym święcie powinności, leży olbrzymie znaczenie Umowy społecznej. Russo dał w niej bodajże po raz pierwszy normatywną teorię społeczeństwa i państwa, zasługującą w całej pełni na tę nazwę. W rozwoju myśli ludzkiej przypada mu dlatego jedno z naczelnych kierowniczych stanowisk. Jest on w tej dziedzinie poprzednikiem Kanta12, który u niego szukał natchnienia i wiele zeń zaczerpnął dla swojej filozofii społeczeństwa i państwa.

Dzięki doskonałemu całokształtowi swej doktryny jest Russo na wskroś oryginalnym myślicielem, mimo że nie wszystkie jej części składowe wywiódł on z własnej głowy, lecz zużytkował dla swych celów wiele cudzych pomysłów. Niejedno zawdzięczał swoim poprzednikom. Grotius13, Hobbes14, Locke15, protestanccy pamfleciści polityczni są mistrzami, których był genialnym uczniem. Umowa, jako podstawa prawna urządzeń społecznych, była od czasów Grotiusa dobrem powszechnym, punktem wyjścia wszystkich pisarzy szkoły prawa natury. Jeno że tamci za jej pomocą chcieli uzasadnić przede wszystkim cenione przez siebie formy rządu, ponadto nadawali oni umowie mniej lub więcej wyraźny hipotetyczny charakter, starali się za jej pomocą wyjaśnić w sposób domniemany faktyczne procesy powstawania społeczeństw. Russo natomiast rozumuje zawsze jedynie tak, jak gdyby umowa była zawarta, jest ona dlań jedynie środkiem, dzięki któremu zdoła ze sprzecznych ze sobą początkowo założeń wyprowadzić i teoretyczną konstrukcję państwa prawnego, i prawnej jego formy. Ponadto Russo, przyjmując za pierwszą i najwyższą przesłankę dowodzenia postulat Grotiusa: pacta sunt servanda16, zdaje sobie w zupełności sprawę z odrębności wymiarów świata normatywnego, toteż nie próbuje uzasadnić tego postulatu naturalnymi, wrodzonymi człowiekowi popędami; wie on, że faktów nie należy przywodzić na poparcie praw. — Twierdzenie, że państwo winno się kierować pożytkiem ogółu, było chyba najbardziej banalnym żądaniem wysuwanym przez wszystkich teoretyków polityki. Żaden z nich jednak nie nadał mu tego tak koniecznego logicznie, powszechnie, bezwzględnie obowiązującego charakteru, jaki ma u Russa, żaden nie ujął go w koncepcję woli powszechnej i nie związał tak nierozerwalnie z samą istotą porządku społecznego. Sam wreszcie termin „woli powszechnej” występuje już przed Russem u Diderota. U Diderota jednak wola powszechna jest aktem indywidualnym rozumu człowieka, badającego ogólne prawa i obowiązki ludzi wzajemnie wobec siebie. Przetworzona dopiero przez Russa w kierunku obiektywnej korzyści całego społeczeństwa, dyktującej normy prawa pozytywnego, mogła się stać zwornikiem normatywnej teorii związków społecznych.

Tak jak same założenia innego nabierają u Russa znaczenia, tak samo we wnioskach swych odbiega on daleko od konkluzji swoich poprzedników. Podobnie jak u Hobbesa, poddaje się u niego jednostka całkowicie w pierwotnej umowie, a warunek ten jest równy dla wszystkich współkontrahentów. Jednakowoż u Russa to zupełne zrzeczenie się praw nie następuje na rzecz jednostki czy korporacji rządzącej, ale na rzecz ogółu, całości kierowanej wolą powszechną. U jednego i u drugiego zatem jednostka nie ma żadnych praw własnych, ale u Russa zrzeka się ich tylko dla własnego dobra, utożsamionego z dobrem powszechnym, i otrzymuje gwarancje, że to jej dobro będzie uszanowane. Wbrew Grotiusowi i Hobbesowi, którzy dopuszczali całkowite przeniesienie praw zwierzchniczych na inny jakiś podmiot niebędący narodem, stawia Russo zasadę niezbywalności władzy zwierzchniczej, której podmiotem może być wyłącznie sam naród. Jak kalwińscy publicyści i prawnicy, Languet, Jurieu, Burlamaqui, łączy Russo zwierzchnictwo nieoddzielnie z narodem. W tym spotyka się z Locke’em, który nadto, jak Russo, uznaje władzę prawodawczą za zwierzchniczą, a od którego liberalizmu oddalił się poprzednio, wyznając absolutyzm państwowy. Lecz znowu z Locke’em, pionierem systemu reprezentacyjnego, niezgodny, gdy nie dopuszcza powierzenia wykonywania władzy prawodawczej przedstawicielom i żąda bezpośredniego wykonywania jej przez naród. Russo więc nie tylko jest oryginalny w wyborze i ukształtowaniu pojęciowym zasadniczych podstaw swojego systemu, lecz także i w końcowych rezultatach swoich rozważań, w wyprowadzeniu kierowniczych idei wszelkiego prawnego ustroju. Doktryna Russa państwa prawnego, polegającego na rządach prawa równego dla wszystkich i uchwalanego w drodze plebiscytu, jest jego zupełną własnością, wybitnie różną od doktryn jego poprzedników.

Konsekwencją doktryny Russa jest ustalenie formy państwa prawnego. Państwo prawne może być tylko i wyłącznie republiką, tzn. państwem rządzonym przez prawa uchwalone bezpośrednio przez cały naród. Sama doktryna stanowi więc o tym, kto ma sprawować władzę prawodawczą: wykonywanie jej przez naród jest koniecznym, niezmiennym warunkiem każdego państwa prawnego. To przykazanie Russowego nadprawa nie przesądza jednak jeszcze rozwiązania ogromnego kompleksu zagadnień łączących się z konstytucją państw. Pozostają na boku różne praktyczne problemy związane z funkcjonowaniem władzy zwierzchniczej (sposób zwoływania narodu na zgromadzenia, inicjatywa prawodawcza, głosowanie, większość potrzebna dla przyjścia do skutku ustawy itd.). Pozostają na boku wszystkie kwestie złączone z formą rządu, jego powoływaniem, atrybutami itd. Tymi pytaniami zajmuje się druga część Umowy społecznej, obejmująca księgi III i IV. Ta część poświęcona już nie filozoficzno-prawnym, lecz wyłącznie prawno-politycznym problemom, opiera się na części pierwszej doktrynalnej o tyle, że zadaniem jej jest wyszukanie środków mających urzeczywistnić w charakterze pozytywnych urządzeń państwowych naczelne idee doktryny: prawności opartej na wolności i równości. Również i w tej części Umowy panuje abstrakcyjne rozumowanie. Russo szuka instytucji mogących najlepiej ideał prawności w praktyce życia ziścić i zabezpieczyć na drodze oderwanych rozważań raczej, i w małym tylko stopniu posługuje się historycznym doświadczeniem. Pomimo tego część ta nosi całkowicie odmienny od części pierwszej charakter. Rozumowania obecne skierowane ku rzeczywistości nie mogą mieć i nie mają tego samego charakteru bezwzględnego, dogmatycznego. Chodzi już nie o zdobycie zasad powszechnowartościowych, o absolutnym charakterze, lecz o sposoby i środki praktyczne przyobleczenia tych zasad w ciało i nadania im życia. Stąd konieczność uwzględnienia właściwości konkretnego materiału, w którym mają się przejawić zasady doktryny, konieczność liczenia się z faktycznymi warunkami, przystosowania się do danych empirycznych. Dlatego wszystkie rozumowania tej części mają charakter względności, a wszystkie ich wyniki są raczej radami niż imperatywami.

Ten charakter względności dostrzegamy najlepiej w sposobie traktowania organizacji egzekutywy17. Rząd jest dla Russa jedynie siłą mającą stosować prawa, jest sługą praw i poruszać się może tylko w ich granicach. To konsekwencja doktryny państwa prawnego. Zwierzchnik-naród jest najwyższym i jedynym władcą, przejawiającym swą wolę w formie praw abstrakcyjnych i powszechnych; rząd to czynnik od zwierzchnika odrębny, działający w myśl woli zwierzchnika. Wynika stąd, że przy praktycznym organizowaniu rządu należy uwzględnić dwa momenty: najpierw trzeba się starać, by rząd był istotnie siłą, energią, bezpośrednim działaniem, następnie, by utrzymywał się zawsze w ramach praw. To są stałe wytyczne przy budowaniu ustroju rządowego. Która jednak z form rządu odpowie najlepiej tym wskazaniom — demokracja, arystokracja, monarchia czy liczne formy mieszane — to już zależy od właściwości danego środowiska: od obszaru terytorium, gęstości zaludnienia, od klimatu, płodów naturalnych, sposobu życia, obyczajów, tradycji. Miarą wartości tej czy innej formy rządu jest jej zdatność do zapewnienia rządowi należytego wykonywania jego zadań w danych warunkach. Z prawnego punktu widzenia wszystkie te formy są dopuszczalne, są równorzędne. Kwestie związane z organizacją rządu są zatem dla Russa praktycznymi kwestiami polityki ustawodawczej, a nie prawniczymi kwestiami w ścisłym znaczeniu. Prawniczo obojętne, nie mają żadnej styczności z samymi zasadami prawa, związane natomiast ściśle z tysiącem czynników natury faktycznej, mogą być rozwiązane nie przez prawnika, za pomocą reguł prawa, lecz przez polityka, przez jego sztukę i wiedzę. Form rządu nie wyprowadza się bezpośrednio z przesłanek tworzących ciało doktryny normatywnej. Ujęcie to wysoce oryginalne; wyróżnia ono Russa od jego poprzedników, którzy ustrój rządu czynili zawsze jedną z osi swych normatywnych rozważań.

Z teoretykiem polityki prawodawczej łączy się w Russie uczeń Monteskiusza. Tę część swojego dzieła zabarwia determinizmem, właściwym socjologicznemu punktowi widzenia. W klimacie, glebie, innych fizycznych czynnikach widzi przyczyny kształtujące dusze ludzkie, urabiające w nich pewne stałe skłonności i dążenia i wpływające tą drogą na wytworzenie się mechanizmu politycznego. Wszystkie te czynniki teoria polityki każe politykowi uwzględnić. A przybierają one w umyśle Russa tak potężne znaczenie, że przed nimi jako naturalnymi koniecznościami skłania głowę Russo, polityk praktyczny, reformator ustrojów państw istniejących. W siłach faktycznych widzi Russo hamulec dla reformatorskich dążeń, zdaje sobie sprawę z daremności walki z naturą rzeczy. To tylko jest trwałe, co jest zgodne z naturą, pogwałcona natura musi wejść wkrótce z powrotem w swoje prawa. Do tych sił faktycznych należą także psychiczne własności narodów, wytworzone na podkładzie dotychczasowego ich rozwoju. I one ograniczają swobodę działania reformatora. Stan obyczajów, moralność, wierzenia religijne, stopień kultury umysłowej, politycznej, ekonomicznej, wszystko to czynniki determinujące ustrój, z którymi musi się liczyć reformator. I dlatego Russo w praktycznej polityce jest zachowawcą-ewolucjonistą. To, co jest, jest konieczne, a choćby nie było dobre, jednak istnieje, żyje, może powoli drogą naturalnego rozwoju polepszyć się. Chcieć gwałtownej zmiany, radykalnych przewrotów, to znaczy chcieć ruiny i śmierci. Gdy więc idzie o program pozytywnych reform, Russo się cofa; powtarza, że lepsze nieraz jest o wiele gorsze, radzi poddać się losowi i odżegnywa się od wszelkich rewolucyjnych poczynań.

W praktyczne urzeczywistnienie swego ideału państwa prawnego w Europie sobie współczesnej nie wierzył, bo nie widział warunków do tego. Nieliczne tylko narody, jak sądził, posiadały w sobie możliwości ziszczenia jego republiki. Przede wszystkim myślał o Genewie, ojczyźnie swojej, która, jak mu się zdawało, tworzyła najbardziej odpowiedni teren. Jeszcze małe kantony Szwajcarii, Korsyka, społeczności rozsiadłe na szczupłych terytoriach, mające mało zróżnicowany ustrój społeczny i ekonomiczny, o patriarchalnej prostocie obyczajów, nie zarażone zbytkiem i wyrafinowaniem cywilizacji, uznawał za zdolne do wytworzenia rządów odpowiadających zasadom prawności. Później dopiero zajął się Polakami, a w patriotyzmie ich i republikanizmie odkrył podstawy podatne dla ugruntowania prawdziwej republiki.