Остаток старого устройства земщины с своим прежним значением и некоторою ответственностью выборных перед своим обществом сохранился только в организации крестьянского сословия, на которое ни высшая, ни низшая администрация долго не обращали внимания, довольствуясь только разными поборами и чисто внешними отношениями, и даже находя для себя в этой организации некоторые удобства. А посему крестьянские общества, даже в настоящем столетии, по крайней мере в первой его четверти, не только в казенных, но и во многих владельческих селениях, особенно состоявших на оброке, и где не жил сам владелец, пользовались внутренним самоуправлением, чрез своих выборных бурмистров и старост, точно так же как это было в XVI и XVII столетиях, и судились, и управлялись своими исконными законами, неписанными, но передаваемыми в обычаях из поколения в поколение и нисколько не согласными ни с Уложением царя Алексея Михайловича, ни с Петровскими, ни с Екатериненскими узаконениями, а напротив во многом подходящими к Русской Правде. Сама императрица Екатерина II в устройстве новых поселений в Новороссийском крае хотела подражать старинному сельскому устройству на Руси, и в своей инструкции, изданной от 31 декабря 1787 года для установления сельского порядка в казенных Екатеринославского наместничества селениях, директору домоводства подведомственных положила, чтобы старшины, старосты, сотские, десятские и сборщики податей были избираемы самими поселянами или из своей среды, или из кого захотят. Но подражание, как и должно было ожидать, далеко не отвечало оригиналу; выборные старшины и старосты и другие чины по самому смыслу инструкции были не представителями избравшего их общества, а полицейскими властями, вполне подчиненными директору домоводства и нисколько не отвечающими перед избравшим их обществом. Впрочем, императрица Екатерина II, неудачно подражавшая бытовому устройству сельских обществ в обществах, заводимых по административным распоряжениям, не отрицала в великороссийских губерниях некоторой самостоятельности старых сельских общин, державшихся своего исторического устройства. Так, указом от 15 марта 1796 года она предоставила самим сельским обществам судить и наказывать своих выборных начальников, не оправдавших общественного к ним доверия; в указе прямо сказано: "Людей такового рода, яко выбранных селениями без всякого от высшего начальства утверждения, если подлинно найдутся они в злоупотреблении доверия собратий своих, могут те самые селения по собственному их мирскому приговору лишить данной им доверенности и взыскать с них то, что они незаконно употребили, несостоятельных же отдать без очереди за селение в рекруты". Этот указ ясно говорит, что правительство хорошо понимало бытовое земское устройство крестьянского сословия, перешедшее к народу как бы по наследству от предков, признавало его законность и независимость (в своем внутреннем быте) от уездных и губернских властей, поставленных правительством, следовательно, находило это устройство удовлетворительным и не ощущало надобности подвергать его своим административным регламентациям, которым окончательно уже подчинило устройство прочих сословий.

Реформы в местном суде и управлении, произведенные императрицею Екатериною II, в главных своих основаниях оставались неизменными почти по последнего времени и даже постепенно укоренялись все более и более, особенно с учреждением в 1802 году министерств, как центральных вепомете с чисто бюрократическим началом, которые заменили Петровские коллегии, мало-помалу вымершие в продолжение XVIII столетия, и способствовали развитию бюрократизма в провинциях, к крайнему стеснению выборных властей, наконец почти обратившихся в безгласных исполнителей губернаторских приказаний. Тем не менее поворот к выборному началу и к соединению разбитых Екатерининскими учреждениями сословий время от времени чувствовался самим правительством и вызывал новые узаконения, предоставлявшие некоторые права выборным от сословий относительно дел, касающихся местного общественного интереса. Так, от 2 мая 1805 года было издано положение об образе отправления земских денежных повинностей в каждой губернии. По этому положению составление сметы всех денежных издержек на исправление земских повинностей вменено в обязанность начальнику губернии вместе с вице-губернатором и губернским предводителем дворянства, каковая смета составлялась на три года перед наступлением дворянских выборов и предлагалась на выборах собранию дворянства. Дворянское собрание по сему положению должно было назначить от себя депутатов, которые вместе с депутатами от городов (собственно от купечества) в присутствии губернатора и вице-губернатора должны по представленной дворянскому собранию смете чинить раскладку сколько можно уравнительную по каждому состоянию на ежегодные земские потребности. А в губерниях, где дворянских выборов не бывает, раскладка должна чиниться начальником губернии, вице-губернатором и депутатами от городов. Копия со сметы земских повинностей, которая была предъявлена дворянскому собранию, и с раскладки, которая учинена избранными депутатами, с поименованием самих депутатов, по положению должна была представляться министру внутренних дел. Таким образом, по положению 1805 года смета и раскладка земских повинностей по Екатерининскому учреждению о губерниях, всецело возложенные на администрацию от короны, т.е. на губернаторов, губернские правления и казенные палаты, теперь частию поручены дворянству и купечеству с непременным, впрочем, участием начальника губернии и вице-губернатора. Потом правилами об отчетности по земским повинностям, изданными 30 апреля 1834 года, частная отчетность возложена в городах на городские думы, в дворянских имениях на депутатские собрания, в удельном ведомстве на удельные начальства и у казенных крестьян на волостные правления; а поверка отчетов хозяйственная поручена дворянскому собранию при выборах с участием депутатов от городов и местного начальника удельного ведомства, контрольная же казенной палате и министерству финансов. Далее, с учреждением особого управления государственными имуществами 30 апреля 1838 года в губернский комитет об уравнении земских повинностей к прежним членам включен управляющий палатою государственных имуществ в губернии, как представитель интереса казенных крестьян. И мало-помалу губернский комитет об уравнении земских повинностей составился из представителей интересов почти всех сословий и ведомств, подлежащих платежу земских повинностей, и в то же время и из представителей от правительства в лице начальника губернии и вице-губернатора.

За попытками ввести представителей интересов всех податных сословий в губернский комитет об уравнении земских повинностей сделана попытка обеспечить самоуправление казенных крестьян. С этою целью 30 апреля 1838 года издано особое учреждение об управлении государственными имуществами. Но, к сожалению, законодательство, кажется, приняло себе за образец Екатерининскую инструкцию 31 декабря 1787 года об общественном устройстве в казенных селениях Екатеринославского наместничества; а посему хотя официально и признало сельское и волостное самоуправление, но, подражая своему образцу, сильно стеснило его разными канцелярскими формами и крайним подчинением волостных голов, старшин и самих сходок окружным начальникам, назначаемым от правительства, а еще более тем, что волостные головы, выбираемые на трехлетие, по положению и по истечении трехлетнего срока остаются в своей должности на неопределенное время и могут быть уволены не иначе, как по представлению окружного начальника палат государственных имуществ и с разрешения начальника губернии. Все это ставило волостного голову в совершенно независимое положение от своих избирателей и обращало его в чиновника, заботившегося только о том, чтобы быть исправным перед начальством, и таким образом парализировало настоящее значение выборного начала, состоящее в ответственности выборных перед избравшим их обществом. А вслед за волостною головою старшины и прочие выборные обратились в чиновников и получили у народа название мироедов. Но несмотря на ошибочное направление, проведенное в учреждение об управлении государственными имуществами, это учреждение положило начало официального признания сельского общества самостоятельным, после которого учреждение патримониальной (вотчинной) юрисдикции при освобождении крепостных крестьян сделалось немыслимым.

Еще раньше попыток устроить сельское общество были сделаны попытки дать несколько иной вид городскому управлению против того, который ему был дан Екатерининским городовым положением; именно указом от 30 ноября 1832 года допущены к предварительной ревизии городских расходов дворяне и разночинцы, имеющие в городах недвижимые имущества. Но полное развитие этого начала последовало не раньше 1846 года; в новом городовом положении, изданном 13 февраля этого года для Петербурга и потом с некоторыми изменениями распространенном на Москву и Одессу, выдвинуто доселе отстранявшееся законодательством всесословное значение городского общества. По новому положению городская дума должна состоять из выборных или гласных от всех сословий, имеющих недвижимую собственность в городе, и из сословных старшин. И, таким образом, сим положением восстановлена цельность городского общества, по Екатеринским узакониям разбитого по сословиям, не имевшим никакой связи друг с другом. А с другой стороны, сим положением в первый раз разграничены две функции в общественном управлении: 1) совещательная и контролирующая, принадлежащая общей думе, состоящей из всех выборных или гласных от всех сословий, и 2) исполнительная, возложенная на распорядительную думу, состоящую из десяти членов, избираемых от каждого сословия по два, под председательством градского головы, избираемого всеми сословиями в общем собрании избирателей и председательствующего как в распорядительной, так и в общей думе.

Но более полная реформа общественного устройства началась с издания положения 19 февраля 1861 года об улучшении быта крестьян. Лишь вышло это положение, как все здание Екатерининских реформ зашаталось и потребовало, и продолжает требовать существенных переделок и изменений, согласных с коренными основами исторической жизни народа, безмолвно, но настоятельно требующей освобождения от всего чуждого и принесенного со стороны и восстановления своего исконного, исторического, родного.

Уже в самом положении 19 февраля 1861 года выступают на первый план общинное и выборное начало и возможное отстранение местной приказной администрации; так, по положению первым условием для крестьян вышедших из крепостной зависимости, постановлено, чтобы они составляли по делам хозяйственным сельские общества, а для ближайшего управления и суда соединялись в волости. Далее, в каждом сельском обществе и в каждой волости заведование общественными делами предоставляется миру и его избранным. Таким образом, исконная русская форма самоуправления сельских общин не только признана законною, но и поставлена как обязательная по требованию самого закона. А ближайшими и непосредственными наблюдателями и охранителями самоуправления крестьянских общин по тому же положению поставлены не чиновники, назначаемые правительством, а мировые посредники, избираемые по определенному цензу из потомственных дворян того уезда, к которому принадлежат те или другие селения и волости. Учреждением института мировых посредников, на практике, вообще, уже оправдавших надежды, возложенные на этот институт, законодательство положило основной камень к сближению сословий и к восстановлению единства интересов всей земщины в той или другой местности. И этот институт, как чисто земский, а не приказный, почти везде пришелся по душе сельскому населению, так что крестьяне с полным доверием обращаются к посредникам, или, как они называют, посредственникам и остаются довольны их решениями, несмотря на то или даже вследствие того, что посредники принадлежат не к их, а к дворянскому сословию. Вообще, в институте мировых посредников верно угадано средство к сближению дворянства и крестьянства, и такого крестьянства, которое только что освободилось от крепостной зависимости и, по-видимому, должно бы было питать недоверие к дворянам, еще недавним своим безотчетным владельцам.

Но еще обширнейшее поприще и вернейшее средство к сближению сословий и к восстановлению значения земщины в делах общественных представляет положение о губернских и уездных земских учреждениях, Высочайше утвержденное в 1 день января 1864 года. Первый же параграф этого положения говорит, что губернские и уездные земские учреждения образуются для заведования делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и каждого уезда. Во втором же параграфе исчисляются следующие разряды дел, подлежащих ведению земских учреждений: 1) заведование имуществами, капиталами и денежными сборами земства; 2) устройство и содержание принадлежащих земству зданий, других сооружений, путей сообщения, содержимых на счет земства; 3) меры обеспечения народного продовольствия; 4) заведование благотворительными земскими заведениями и прочие меры призрения, способы прекращения нищенства, попечение о построении церквей; 5) управление делами взаимного земского страхования имуществ; 6) попечение о развитии местной торговли и промышленности; 7) участие, преимущественно в хозяйственном отношении и в пределах, законом определенных, в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах; 8) к предупреждению падежей скота, а также по охранению хлебных посевов и других растений от истребления саранчою, сусликами и другими вредными насекомыми и животными; 9) исполнение возложенных на земство потребностей воинского и гражданского управлений и участие в делах о почтовой повинности; 10) раскладка тех государственных денежных сборов, разверстание которых по губернии и уездам возлагается на земские учреждения на основании изданных о том узаконений или особых распоряжений, Высочайшею властию утвержденных; 11) назначение, раскладка, взимание и расходование, на основании устава о земских повинностях, местных сборов для удовлетворения земских потребностей губернии или уезда; 12) представление чрез губернское начальство высшему правительству сведений и заключений по предметам, касающимся местных хозяйственных польз и нужд губернии или уезда и ходатайство по сим предметам, также чрез губернское начальство; доставление по требованию высших правительственных учреждений и начальников губерний сведений, до земского хозяйства относящихся; 13) производство выборов в члены и другие должности по земским учреждениям и назначение сумм на содержание этих учреждений; 14) дела, которые будут вверены земским учреждениям на основании особых уставов, положений или постановлений. Из этого исчисления дел, подлежащих ведению земских учреждений, ясно, что учреждения сии должны тесно сблизить друг с другом жизненными интересами все сословия данной местности, губернии или уезда. А личный состав земских собраний и управ, утвержденных настоящим положением, вызывает еще на большие сближения сословий: по 14 параграфу положения уездное земское собрание составляется из земских гласных, избираемых: а) уездными землевладельцами, б) городскими обществами и в) сельскими обществами. А выбор в уездные гласные производится: а) на съезде уездных землевладельцев, б) на съезде городских избирателей и в) на съезде выборных от сельских обществ. Губернские же земские собрания, по 51-му параграфу положения, составляются из гласных, избираемых уездными земскими собраниями. Выбор гласных как в уездные, так и в губернские земские собрания производится на трехгодичный срок. А так как заседания уездных земских собраний по закону допускаются ежегодно только на десятидневный срок, а губернских собраний на двадцатидневный, то закон для постоянной и непрерывной деятельности земства назначил особые постоянные органы губернских и уездных собраний под названием губернских и уездных земских управ. По 46 параграфу: "Уездная земская управа составляется из председателя и двух членов, избираемых на три года уездным земским собранием из числа участвующих в нем лиц; но, в случае нужды собрания могут увеличивать число избираемых членов управы до 6. Губернская же земская управа, по 56 параграфу, состоит из председателя и шести членов, избираемых на три года губернским земским собранием из своей среды".

Здесь не место входить в подробности положения 1 января 1864 года о земских учреждениях, но и из того, что уже представлено, достаточно можно видеть, что сим положением земству дается довольно простора к сближению сословий друг с другом в общей деятельности, что сим положением восстанавливается значение забытой у прежних правительств земщины. Начиная с Уложения 1648 года законодательство, в продолжение двухсот лет постоянно заботившиеся о разъединении земщины и разделении сословных интересов, с положения о земских учреждениях вступает в новый фазис -- сближения сословий в общих интересах и доставления земщине средств действовать в делах общественных цельно, а не врассыпную по сословиям, как делалось в продолжение предшествовавших двухсот лет. Как пойдут земские учреждения, по новости дела в настоящее время ничего еще нельзя сказать определительного; нужно ждать по крайней мере окончания трехгодичного срока первых земских выборов. Но судя по строю целого института земских учреждений, кажется, нельзя сомневаться, что выборное начало в нынешних земских учреждениях не подвергнется той участи, которой оно подверглось в реформах Екатерины II. Какие бы неудачи на первых порах не встретил настоящий институт, но его вынесет сродство его с древним историческим институтом земщины на Руси, это сродство поможет ему укорениться в русском народе и принести обильные плоды на благо Русской земли; молчаливые и терпеливые ожидания Русской земли начинают сбываться, правительство, наконец, постигло истинную свою задачу Теперь череда обществу правильно исполнить свои обязанности.

Опубликовано: Беляев И.Д. Судьбы земщины и выборного начала на Руси. М., 1905.