з) Реформы императрицы Екатерины II и последующее время

Императрица Екатерина II хотя не могла отрешиться от преданий своих предшественников, но по своему великому уму скоро постигла, -- каким насущным нуждам прежде всего нужно удовлетворить, чтобы сколько-нибудь привести в порядок ту путаницу в делах, которая скопилась в предшествовавшие царствования. Она сначала старалась успокоить народ разными снисхождениями и отменою административных стеснений: например, понижением цены на соль, возвращением имений, отобранных у монастырей Петром III, дозволением свободной торговли полотнами и отменою казенных браковщиков в этой промышленности, уничтожением Тайной канцелярии, учреждением особой комиссии для приведения в лучший порядок русской торговли, чтобы для нее не было стеснений, и подобное. Но, видя недостаточность всех таких мер, решилась, наконец, обратиться к мере, давно забытой Петербургским правительством, -- к совещанию с народом чрез его выборных депутатов.

От 14 декабря 1767 года императрица Екатерина II издала указ об учреждении в Москве комиссии для сочинения проекта нового Уложения, которым указом предписывалось к этому важному делу собрать депутатов со всего государства, которые бы представили свои соображения, каждый по своей части и по своей местности, и прежде всего выбрать и прислать депутатов от Сената, Синода, всех коллегий и высших канцелярий; потом выбрать и прислать депутатов от городов и разных сословий. Именно от каждого уезда, где есть дворянство, по одному депутату, от каждого города по одному депутату из горожан, от однодворцев каждой провинции по одному депутату, от пахотных солдат и разных служб служилых людей, содержащих ланд-милицию, по одному депутату, от государственных черносошных и ясачных крестьян по депутату с каждой провинции, от некочующих разных народов от каждого народа с каждой провинции по одному депутату, от казацких войск и войска Запорожского, сколько потребно будет по их положению. А в депутаты выбирать не моложе двадцати пяти лет от роду. Сим же указом предписан порядок выборов по этому порядку: "Дворяне каждого уезда сперва должны выбрать на два года предводителя дворянства своего уезда и потом, под его руководством, выбрать депутата для отправления в комиссию сочинения проекта нового Уложения и дать ему от дворянства наказ для заявления о местных нуждах дворянства. Также жители или горожане каждого города должны сперва выбрать на два года городского голову и потом, под его руководством, выбрать депутата в комиссию и дать ему наказ о местных нуждах граждан". А для выбора депутатов от однодворцев и крестьян назначен такой порядок: "Жители каждого селения или погоста сперва должны выбрать поверенного от погоста, потом поверенные от погостов должны ехать в уездный город и под руководством начальника уезда избрать из своей среды уездного поверенного; затем уездные поверенные должны ехать в провинциальный город и там под руководством начальника провинции избрать из своей среды провинциального депутата в комиссию и дать ему наказ о местных нуждах и недостатках".

Этот указ о выборе депутатов сразу ввел новое или, скорее, возобновил старое начало в управлении земством, собрал к определенным центрам и организовал эту рассыпанную храмину, доведенную предшествовавшими реформами до безобразной массы, преданной в жертву приказной администрации и лишенной общественных органов. Он, как уже видно из представленного выше изложения, не ограничился порядком выбора депутатов, но впереди этого выбора поставил выбор земских начальников по сословиям; именно для дворян уездных предводителей дворянства и для горожан городских голов, для сельских же жителей, однодворцев и государственных крестьян не назначил особых выборных начальников, очевидно потому, что предшествующие реформы, как мы уже и видели, еще не коснулись старого порядка самоуправления в сельских общинах. Указ от 14 декабря 1766 года, как кажется, был принят земством с полною доверенностию и готовностию исполнить давно желанную народом волю императрицы: губернии, провинции и города к назначенному сроку выслали в Москву своих депутатов с подробными наказами о местных нуждах и недостатках, и даже с указанием средств, как удовлетворить нуждам и исправить недостатки. Но в день самого открытия комиссии 30 июля 1767 года по указу императрицы она была разделена на частные комиссии, по пяти членов в каждую, которые комиссии и должны были заняться рассмотрением одного какого-либо отдела законодательства, например о вотчинах, о торговле и прочее. Прочие же члены, большинство составляли общее собрание, в которое вносились на рассуждение проекты из частных комиссий. Это общее собрание, проживши в Москве год и пять месяцев, указом от 29 декабря 1768 года было распущено по домам, впредь до востребования; а делами поручено заниматься частным комиссиям, которые не кончили своих поручений в продолжение всего царствования Екатерины II и при императоре Павле I указом от 30 декабря 1796 года переименованы в Комиссию для составления законов. Таким образом, Комиссия сочинения проекта нового Уложения не достигла того, для чего она была собрана.

Тем не менее комиссия сочинения проекта нового Уложения принесла великую пользу; с одной стороны, тем, что правительство от выборных земством людей узнало местные нужды и недостатки разных областей, а с другой стороны -- тем, что проекты законов по разным частям законодательства, составленные частными комиссиями, дали правительству надежные средства для разных необходимых реформ, которыми императрица Екатерина II и успела воспользоваться и которыми земское и выборное начало опять было призвано к участию в делах местного управления областями. Вообще, нельзя отрицать, что труды комиссии проекта, или, скорее, труды частных комиссий, положили основание тем важным реформам, которые следовали постоянно в продолжение царствования Екатерины II и до некоторой степени выдвинули земское, или выборное, начало или по крайней мере напомнили о нем.

Радикальные реформы в областном управлении, выдвинувшие земское начало, начались с издания учреждения для управления губерний Всероссийской империи, последовавшего 7 ноября 1775 года, и о котором заподлинно известно, что проект его составлен одною частною комиссией) общеи комиссии проекта нового Уложения. Сим важным узаконием за один раз уничтожены все областные учреждения Петра Великого и его ближайших преемников, и загнанная в предшествовавшее время земщина призвана к участию в делах местного управления чрез своих выборных от сословий.

Затем то же подвержено уставом благочиния, изданным 8 апреля 1782 года и далее жалованною грамотою Российскому дворянству и городовым положением, изданным 21 апреля 1785 года. Сими узаконениями вызвана масса выборных людей от сословий, долженствовавшая принять деятельное участие почти по всем частям суда и управления по областям. Таковы были, во-первых, предводители дворянства, избираемые местным дворянством из своей среды чрез каждые три года; во-вторых, градские головы, избираемые горожанами из своей среды также чрез каждые три года; в-третьих, заседатели от дворянства в верхнем Земском суде, в Уездном суде и в нижнем Земском суде, также избираемые дворянами чрез каждые три года; в-четвертых, уездный судья и земский исправник, избираемые местным дворянством чрез каждые три года; в-пятых, избираемые горожанами также чрез каждые три года бургомистры и ратманы в магистраты, старосты и судьи Словесного суда, заседатели губернского магистрата и Совестного суда, частные приставы и квартальные надзиратели, и в-шестых, от сельских обществ заседатели верхней и нижней Расправы. Таким образом, все сословия, кроме духовенства, были призваны на основании выборного начала к делам местного суда и управления. А кроме того, на основании жалованной грамоты дворянству и городового положения, дворянские и городские собрания, как законом утвержденные органы дворян и горожан, получили право собираться чрез каждые три года, как для выбора лиц на замещение должностей по выборной службе, так и для рассуждений о местных нуждах своего сословия, с правом заявления о сих нуждах губернатору, а в случае надобности Сенату и даже государю, и даже с правом иметь сборные суммы своего сословия и распоряжаться ими для общих нужд по своему усмотрению.

Но все это, действительно вызвавшее к общественной деятельности забытую земщину и, по-видимому, высоко поставившее ее в среде местного суда и управления, далеко не восстановило древних прав земщины, которыми она пользовалась даже в XVI и первой половине XVII столетия, и не возвратило прежнего ее значения. Земщина, по Екатерининским указаниям разбитая на сословия, с сословными интересами, нередко противоречащими друг другу, и по закону лишенная всех средств действовать дружно и заодно от всех сословий, была уже не прежняя земщина, имевшая общие для всех сословий интересы и подававшая царю общие челобитные от всех жителей данной местности и даже имевшая право требовать отмены местных властей, назначенных правительством. Новая земщина ничего этого не имела, она даже была лишена законных органов, при посредстве которых сословия могли бы соединяться и сноситься друг с другом; ибо по новому закону дворянское и городское собрания были совершенно отделены друг от друга, не имели права сноситься для общих действий и состояли под прямым надзором губернаторов, назначаемых правительством, так что ни то ни другое собрание без губернаторского разрешения не могли открывать своих собраний, которые к тому же были очень кратковременны и возобновлялись один раз в три года. Да и кроме административных пут, наложенных законом на общественную деятельность земщины, в самой жизни на практике, вследствие всех предшествовавших реформ, начиная с Петра Великого, общество, современное Екатерине II, так было разъединено, что и при желании со стороны правительства мудрено было и думать о его соединении и сплочении в одну цельную земщину; не только интересы одного сословия не сходились с интересами другого, но и в самих сословиях была рознь, общество еще далеко не все примирилось с реформами и по-прежнему делилось на стан приверженцев реформ и на стан защитников старины. К тому же крепостное право, развившееся к этому времени до крайних пределов, лишало большую часть народа не только права голоса в защиту своих интересов, но и не давало ровно никаких общественных прав. Самое дворянство, это высшее и самое привилегированное сословие, при издании учреждения о губерниях было как бы прикреплено к государственной службе и только через десять лет получило от нее свободу; следовательно не могло быть защитником чисто земских интересов, ибо главный и самый существенный интерес его заключался в государственной службе, служба доставляла ему и почет, и средства увеличивать свои материальные богатства, а интересы замщины еще ничего подобного не представляли.

Все это прямым своим последствием имело то, что реформы Екатерины II, в сущности очень важные, нисколько не подняли значения земщины и не освободили ее от административной опеки; они только на время поуспокоили общество, предоставя ему некоторую свободу и небольшую долю местного самоуправления. Но и эта незначительная уступка произвела то, что общество, долго остраняемое от всякого участия в делах местного управления и суда, на первых порах охотно устремилось к выборным должностям, так что генералы считали себе за честь быть земскими исправниками по выбору от своих собратий дворян. Впрочем, это уважение к выборным должностям охладело, как скоро узнали на практике, что на этих должностях приходится быть только орудием приказной администрации. А посему все выборные должности, за исключением должности предводителя дворянства и градского главы, пользовавшихся еще почетом, мало-помалу перешли от больших людей к людям незначительным, интересующимся не столько почетом, сколько материальными выгодами, или сделались скучною и тягостною общественною повинностию, от которой каждый сколько-нибудь значительный член общества старался уклониться и навязать ее слабому или недогадливому соседу. А с тем вместе выборные общественные должности потеряли всякое значение и не только сделались безгласным орудием администрации, но даже было время, и довольно продолжительное, что судьи и заседатели по выборам состояли почти в подчинении у своих же секретарей, назначаемых правительством. Так что местный суд и расправа на деле были в руках секретарей и канцелярии, а не судей и заседателей, которые особенно между купечеством платили деньги своим же секретарям, чтобы те поступали осторожнее и не подводили их под штраф; и тем не менее, по прошествии трехлетнего срока службы, все-таки не обходилось дело без платежа штрафов, иногда , довольно значительных.

Таким образом, реформы Екатерины II относительно восстановления земщины и привлечения сословий к делам местного управления и суда решительно не имели успеха, и выборное начало, по существу своему родное и привычное Русской земле, в узаконениях Екатерины явилось как бы необычною новостью и не только не принесло той пользы, которой можно было ожидать от него, но даже послужило прикрытием для удобнейшего развития административной и судебной деятельности чиновников, назначаемых правительством, которые мало-помалу взяли под опеку выборных представителей земщины. А посему ни дворянские, ни городские собрания не приобрели прежнего характера земщины и прежнего значения в местном суде и управлении, и члены сих собраний, занимавшие по выборам разные административные и судебные должности, с одной стороны, обратились в чиновников, без всякой ответственности перед избравшим их обществом и подобострастных пред губернатором, а с другой стороны, сделались почти безгласным орудием своих же канцелярий, с единственным желанием как-нибудь отбыть свою срочную службу.