Итак, решение земского собора, как бы оно ни подготовлялось, должно быть единогласным. Частности же, вытекающие из единогласного решения, могли быть разрешены отдельными сословными группами и не тождественным образом. Но от таких решений необходимо отличать мнения, которые могли быть представлены не только "порознь" от каждого чина, но и каждым членом отдельно.
Решение земского собора получало, однако, силу приговора всей земли только при согласии государя с составленным решением. Иначе говоря, государю принадлежала санкция решения. В такой же мере это относится и к избирательным соборам, так как без согласия избранного в государи не могло бы состояться и избрание, а стало быть, не появилась бы и утверженная грамота.
Соборы созываются государями. Исключение составляют избирательные соборы, созываемые в отсутствие государя для его избрания. В этом случае почин исходит или от высшего представителя духовной власти, патриарха и освященного собора, или от боярской думы, или от заменяющего ее временного правительства. Поводами к их созванию всегда являлись те или иные важные события внешней и внутренней жизни государства, когда правительство находило необходимым опереться в своих действиях на явно выраженное одобрение или сочувствие земского совета. Иван III в 1471 г., Грозный в 1566 г., Михаил Федорович в 1618, 1621, 1637, 1642 гг. и Алексей Михайлович в 1651 - 1653 гг. не считают возможным предпринять чрезвычайно ответственные действия в международных отношениях Московского государства, не осведомившись с настроением более широких общественных классов. Точно так же и наиболее важные события внутренней жизни государства, не говоря уже об избрании государей, вызывают к деятельности советы земли в 1548 - 1549, 1551, 1619, 1648 - 1649 гг., когда обсуждались крупные меры к обновлению и упрочению тех или иных сторон государственно-общественной жизни. Первые девять лет царствования Михаила Федоровича земский собор беспрерывно находился при государе, соправительствуя ему в трудном и ответственном деле возрождения расшатанной и разоренной страны. Наконец, поводом к созванию земских соборов являлась и острая нужда правительства в экстренных средствах для обороны страны (1632 - 1634 гг.).
И этот краткий перечень может послужить достаточным материалом для оценки того спора, какой одно время разгорелся в нашей исторической литературе между славянофилами и западниками по поводу значения наших земских соборов. Если славянофилы с К.С. Аксаковым во главе несомненно переоценили роль московских соборов, увидев в них не простую первую ступень в истории представительных учреждений, а чуть ли не панацею от всех бед государственной жизни, как своеобразный продукт славянского гения, то западники перегнули дугу в другую сторону, и, например, Б.Н. Чичерин подвел такой итог всей истории земских соборов: "земские соборы исчезли не вследствие сословной розни или опасений монархов, а просто вследствие внутреннего ничтожества. Кратковременная роль их была кончена; они не могли более дать правительству ни помощи ни совета". В настоящее время едва ли кто-нибудь присоединится к этому мнению. Когда история земских соборов была лучше изучена, представились в более ясном свете и их заслуги в истории страны. Нельзя не присоединиться к той оценке, какую дал земским соборам начала XVII в. проф. В.И. Сергеевич: "выборные люди стояли в уровень с их высоким призванием и хорошо понимали потребности своего времени; они без всякой розни соединились у престола избранного ими государя и не жалели ни жизни ни имущества для спасения отечества. Одной патриотической деятельности земских соборов начала XVII в. уже довольно, чтобы Россия всегда вспоминала о них с благодарностью". Лучшим опровержением мысли, что соборы не могли дать ни помощи, ни совета правительству, служит то обстоятельство, что это правительство в течение столь долгого времени обращается за советом и помощью к земскому собору. В параллель нелестной характеристике, какую дал Б.Н. Чичерин представленным на соборе 1642 г. мнениям его чинов, проф. В.И. Сергеевич подробно рассмотрел все эти мнения и отметил ту чрезвычайно трезвую сдержанность, с какой отнеслись эти чины к поставленному на их обсуждение трудному вопросу; он подвел такой итог своему разбору: "такое голосование может сделать честь патриотизму любого собрания представителей". Но если бы даже и можно было отыскать какие-либо крупные промахи в деятельности земских соборов, нельзя не признать за ними того огромного значения, какого они несомненно не могли не иметь в качестве той связи, какая создавалась благодаря им между представителем власти и населением. Такое значение "вселенского совета" метко оценил еще анонимный публицист XVI в., указав, что "таковою царскою мудростью и воиновымъ валитовымъ разумомъ ведомо да будеть царю самому про все всегда самодержства его, и можеть скрепити отъ греха власти и воеводы своя и приказные люди вся и приближенныхъ своихъ воеводъ и воиновъ отъ поминка и отъ посула и отъ всякiя неправды, и сохранить ихъ отъ многихъ безчисленныхъ властелинныхъ греховъ и ото всякихъ льстивыхъ льстецовъ и отъ обавниковъ ихъ, и объявлено будеть теми людьми таковое дело предъ царемъ".
Но если столь значительны были заслуги земских соборов перед страной и перед властью, то как же случилось, что их перестали созывать? Историческая литература предлагает несколько разных ответов на этот вопрос. Оставляя в стороне такие крайние мнения, как Б.Н. Чичерина, который исчезновение соборов видит в их внутренней ничтожности, или К.С. Аксакова, по мнению которого виновником падения соборов является, конечно, Петр Великий, из прочих мнений можно отметить прежде всего точку зрения тех, которые упадок соборов относят уже к царствованию царя Алексея и видят то в соборе 1653 г., то даже и в соборе 1648 - 1649 гг. только одну формальность без какого-либо значения (С.М. Соловьев, И.Д. Беляев). Теперь, когда деятельность этих соборов лучше освещена, едва ли кто-нибудь будет настаивать на этом мнении; к тому же в нем нет объяснения самих причин, вызвавших упадок учреждения. Впервые проф. В.И. Сергеевич предложил прямой ответ на вопрос, почему с 1653 г. царь Алексей перестал созывать соборы. Выборные люди очень часто указывали на злоупотребления в области суда и администрации, путем челобитных добивались устранения как этих, так и других злоупотреблений со стороны бояр и духовных властей и успевали иногда в этом, нанося не раз прямой ущерб их имущественным интересам (отнятие слобод по Уложению). "Могла ли такая деятельность мелких городовых дворян нравиться сильным ближним людям и сильному духовенству... Высшие чины и духовные власти имели слишком много причин, чтобы удерживать Алексея Михайловича от созвания выборных людей, а как постоянные советники государя, они имели и много средств под руками, чтобы выставить соборы, как учреждение, ни на что не нужное. Этим влиянием и следует объяснить тот факт, что соборы исчезли из нашей государственной практики".
Проф. Н.П. Загоскин полагал, что ответ на поставленный вопрос крайне прост, и нет никакой надобности доискиваться "до сокровенных причин и до замысловатых комбинаций". По его мнению, "земские соборы окончили свое существование вследствие уничтожения причин, вызвавших их к жизни... Государственная власть окончательно выработалась в форму неограниченного самодержавия; государство окрепло, стало на твердо выбранную дорогу и создало духовные и материальные свои силы; находившиеся в состоянии брожения государственные элементы были подчинены интересам государства, а областные земщины сплотились и внешним и внутренним образом в понятие целостного организма, проникнутого единством духа и интересов". Но так как указанные явления не вдруг получили свою законченность, то земские соборы исчезли не разом, а вымирают постепенно. К этому мнению очень близко примыкает и мнение проф. В.Н. Латкина. Для него вполне ясно, что соборы прекратились потому, что прекратилось действие причин, вызвавших их существование: "государство упорядочилось, внешние враги изгнаны из его пределов, внутренние уничтожены, государственная казна перестала пустеть, издано было новое Уложение, одним словом, правительству не приходилось более находиться в затруднительных обстоятельствах и искать выхода из них с помощью народа". Однако это объяснение, по-видимому, не вполне удовлетворило и самого автора, который хочет его дополнить и точкой зрения проф. В.И. Сергеевича, соединяя в одну группу мнения профессоров B.И. Сергеевича и Н.П. Загоскина, как дополняющие одно другое. Но как соединить эти мнения? По существу своему они взаимно уничтожаются одно другим. В самом деле, если соборы прекратили свое существование вследствие того, что не было более нужды созывать их, то против чего же боролись бояре и духовенство? Если же они боролись, старались выставить соборы учреждением ненужным, значит надобность в созыве соборов не перестала существовать и чувствовалась царем. И не в излишне ли розовом колорите нарисована картина проф. Загоскина, скопированная проф. Латкиным?
Проф. М.Ф. Владимирский-Буданов видит "причину прекращения созыва соборов в реформаторском направлении деятельности правительства, в которой оно и надеялось найти сочувствия и поддержки населения". А проф. С.Ф. Платонов снова возвращается к мысли проф. В.И. Сергеевича, указав, что на соборе 1648 - 1649 гг. средние общественные классы успели провести если не все, то многие из своих "прихотей", чем и вызвали против себя прямое неудовольствие "верхней палаты" собора, т. е. освященного собора и боярской думы. Он не сомневается в том, что не кто иной, как "смиренный" Никон, близко знакомый с деятельностью собора 1648 - 1649 гг. наложил первый свою тяжелую руку на земский собор. "При его-то власти пришел конец земским соборам", и после 1653 г. соборы перестали созываться: их заменяют или совещания с экспертами, или совещания с освященным собором и думой, как это нередко встречалось и раньше.
Не подлежит сомнению, что власть правительства значительно окрепла в царствование "тишайшего" царя. Присоединение Малороссии и удачные войны с Польшей значительно усилили территориальную мощь Московского государства. Царь сделался не только государем "всея Руси", но "всея великiя и малыя и белыя Россiи самодержцемъ". Сохранилось даже сообщенное В.Н. Татищевым предание, что "царь Алексей Михайлович, получа случай самому в Польше войском управлять, и через то силою паки часть самовластия возвратил" (Татищев В.Н. Произвольное и согласное рассуждение собравшегося шляхетства русского о правлении государственном // Утро. Литературный сборник. М.: Изд. М.П. Погодина, 1859. C. 272 - 273). Это, по-видимому, басня, отражающая лишь сознание современников об усилении власти государя. Но все это не спасало Московского государства от тяжелых, чуть не критических моментов в его внутренней жизни. Достаточно вспомнить медный бунт, Разиновщину. Эти события надвигались не неожиданно. Еще в 1660 г. правительство допрашивало московских торговых людей о причинах хлебной дороговизны и о тех мерах, какими можно было бы такую "дороговь унять". В 1662 г. государь вновь приказал допросить торговых людей Москвы, "чтобы нынешнюю настоящую дороговь за помощью Божiею умалить и общество бъ христианское видеть безъ оскорбленiя". Очевидно, правительству было известно, что оскорбления обществу христианскому от дороговизны достигли крайних пределов: "бедные люди оть нынешнея всякiя дороговли хлебныя и харчевныя помирають голодною смертью". Торговые люди и на этот раз в своих сказках указали ряд мер для восстановления правильной торговли жизнеными припасами и в числе других мер отметили необходимость изъятия из обращения медных денег. Но любопытно, что во всех поданных сказках отмечается необходимость обсудить положение дел при участии земского собора. Так, торговые люди суконной сотни откровенно заявили, что "о медныхъ деньгахъ сказать и ихъ на мере поставить, что имъ быть или переменить, о томъ не домыслимся, что то дело великое всего государства, всей земли". Тяглые люди черных сотен и слобод точно так же отметили в своей сказке: "ныне мы о поможенiи всякихъ товаровъ дешевой цены и о медныхъ деньгахъ сказать и на меръ ихъ поставить не ведаемъ и о томъ великаго государя милости просимъ, чтобъ великiй государь указалъ взять изо всякихъ чиновъ и изъ городовъ лутчихъ людей, а безъ городовыхъ людей о медныхъ деньгахъ сказать не уметь, потому что то дело всего государства и всехъ городовъ и всякихъ чиновъ людей". Наконец, та же мысль повторена и в сказке гостей и гостиной и суконной сотен торговых людей: "а чемъ тому помочь, и о томъ мы ныне одни сказать подлинно недоумеемся для того, что то дело всего государства, всехъ городовъ и всехъ чиновъ, и о томъ у великаго государя милости просимъ, чтобъ пожаловалъ великiй государь, указалъ для того дела взять изо всехъ чиновъ на Москве и изъ городовъ лутчихъ людей по 5 человекъ, а безъ нихъ намъ однимъ того великаго дела на мере поставить невозможно" (Зерцалов А. О мятежах в Москве и с. Коломенском // ЧОИДР. 1890. Кн. 3. С. 260, 264 - 265). Несмотря на такие настойчивые указания сведущих лиц, земский собор не был созван. Не опасения же, что выборные люди не поддержат реформаторских стремлений правительства, помешали его созвать. Не мог помешать в данный момент и Никон, уже покинувший патриарший стол. Надо думать, что в составе правительства оказалось немало других лиц, быть может, и сам государь под их влиянием, которые не хотели и даже боялись земского собора. Упомянутые сказки были составлены в феврале или апреле 1662 г., а 25 июля того же года поднялся в Москве "гиль", и повторились сцены, подобные тем, какие пришлось переживать царю в 1648 г. По челобитью думных и начальных людей, всяких чинов служилых и всяких же торговых и жилецких людей, государь указал "техъ воровъ и мятежниковъ переимать, чтобъ те воры большаго дурна не учинили", после чего с ними жестоко расправились. Правительство справилось и с этим бунтом, и с разинским без содействия совета всей земли. Но какой ценой. Мог ли земский собор в составе, намеченном торговыми людьми, предупредить такие "гили" и даже "качание мира", этого, конечно, сказать нельзя. Московское правительство решило обойтись собственными приказными и военными силами и обошлось. Надо полагать, что это сознание роста и крепости административно-приказных сил в центре и областях и было главной причиной падения земских соборов, из среды которых правительство не без основания могло ожидать новых неудобных "прихотей". Стоящие у власти московские думные и приказные люди второй половины XVII в., образовавшие сильные корни могущественной бюрократии, иначе оценили значение и пригодность земского совета, чем родовитый титулованный публицист половины XVI в., рекомендовавший царю искать совета и у "всенародныхъ человекъ".
Последний вопрос, на котором необходимо остановиться, сводится к оценке политического авторитета земского собора. В литературе и по этому вопросу высказаны весьма различные мнения. Известна мистическая формула К.С. Аксакова: "правительству - сила власти, земле - сила мнения". Он полагал, что эти две силы всегда действовали в одном направлении, а потому и идеализировал земский собор. Большинство других исследователей приписывает земским соборам лишь совещательное значение. Так, проф. Н.П. Загоскин пришел к выводу, что "московские земские соборы не имели верховной государственной власти, не имели значения ограничительного, но имели значение исключительно совещательное, вспомогательное. Проф. В.Н. Латкин хотя и считает неверным мнение славянофилов о чисто совещательном значении земских соборов, но в то же время примыкает к мнению проф. Н.П. Загоскина в том, что в основе "того явления лежал факт, а не право". Но как далеко он идет за проф. Загоскиным, этого нельзя сказать, так как указание на то, что "наши государи нуждались в содействии русской земли и пользовались им в форме соборов; этим все и исчерпывалось", не разъясняет дела. Точнее и вернее освещает вопрос проф. В.И. Сергеевич. Он не считает возможным принять мнение о совещательном значении соборов и не сомневается в том, что значение их "идет далее, хотя никакой указ формально и не признавал за ними того положения, которым в действительности они пользовались. Не может подлежать никакому сомнению, что московские государи признают за собою право действовать и помимо соборов; этим правом они пользуются и в эпоху соборов. Но рядом с этим они признают что-то и за народом, в силу чего и обращаются иногда к его согласию. С исторической точки зрения это "что-то" есть, несомненно, слабый остаток порядков княжеской эпохи, когда князь и народ находились в непосредственных друг к другу отношениях". Было бы лишь необходимо добавить к этим словам, что политический авторитет земских соборов за время их существования не оставался на одной высоте, а рос и падал. Это указано в мнении проф. С.Ф. Платонова, который хотя и полагает, что собор "играл роль по преимуществу совещательную", но отмечает, что "в исключительные минуты государственной жизни ему усваивалась верховная власть. В эпохи междуцарствия она принадлежала ему нераздельно; при новой династии, в важнейшие моменты ее деятельности (мероприятия 1619 г., Соборное Уложение, присоединение Малороссии и т. п.) сами государи сливали свой авторитет с авторитетом "всея земли". Но проходил исключительный момент, наступало затишье, и соборы опять входили в свою обычную роль советника".
Прежде всего с точки зрения политического авторитета необходимо различать виды соборов. Избирательным соборам принадлежала, несомненно, учредительная власть: они или избирали новую династию (1598 и 1613 гг.), или подтверждали право наследника на занятие престола (1584 и 1645 гг.). Далее совершенно разный авторитет надо признать за соборами, созванными лишь для представления мнений правительству, и за соборами, которые должны были выработать решение и постановить приговор. В последнем случае соборы являлись элементами верховной власти, что подтверждается весьма рельефно тем, что в актах распорядительных по поводу приведения в исполнение соборных решений обыкновенно содержится указание, что мера принята "по нашему указу и всей земли приговору", "по всемирному приговору", или же прямо указывается, что государь "приговорилъ со властьми и съ бояры и всякихъ чиновъ съ людьми Московского государства", или, что "по государеву указу, а по приговору властей и бояръ и думныхъ и всякихъ людей съ соборнаго Уложенiя сбирано" и пр. Потому-то вслед за постановлением соборного решения государь приказывал "послати съ собору въ городы свои грамоты" (ААЭ. Т. III. N 68, 79 - 81, 105, 275; РК. Т. I. С. 564, 617, 781; Т. П. С. 480 - 487, 618). Очевидно, считалось важным и необходимым для придания силы распоряжению сослаться на приговор собора. Это сознание, что государь однолично или с думой не мог решать некоторых вопросов без совета всей земли, проникает в правительственные круги еще в XVI в.; так, например, заключить вечный мир с Польшей без совета всей земли правительство Федора Ивановича не решилось.