Но почему, скажут, понадобилось еще второе ограничение законодательной власти Государственной думы - посредством Государственного совета. Почему восходят на утверждение государя только те законодательные предположения Государственной думы, которые одобрены Государственным советом? А потому, что народовластие или опирающееся на этот принцип народное представительство нуждается в таком же ограничении, как и всякое иное самовластие. Потому что везде, как в конституционных монархиях, так и в республиках, законодательная власть разделена между двумя палатами, везде палата представителей имеет над собой верховную палату или сенат.

Уже первый по времени теоретик конституционной монархии Монтескье мотивировал нужду особой верхней палаты необходимостью предоставить меньшинству гарантии против деспотизма большинства избирателей; такие же гарантии необходимы партиям против деспотизма господствующей партии, которая часто сама держится только партийным деспотизмом над своими членами. Даже сама палата представителей при единодушии нуждается в гарантиях против собственной опрометчивости в случае слишком быстро проведенных, а иногда и случайных постановлений. Недаром вожди либеральной оппозиции при июльской монархии, Тьер и Одильон Барро, говорили: "Одна палата - деспотизм, две палаты - свобода". А Барро утверждал, что только существование противовеса и постоянная критика может спасать демократию "от самое себя".

Наконец, в конституционных монархиях верхняя палата нужна еще для того, чтобы предотвращать непосредственные столкновения между народным представительством и конституционным монархом, особенно в тех случаях, когда нижней палатой принята какая-нибудь вредная для государства, но популярная мера. Состав верхней палаты бывает весьма различен. В Англии палата лордов сохранила до сих пор чисто аристократический характер. Это объясняется тем, что она была первоначальным ядром парламента, к которому позднее присоединилась нижняя палата. Объясняется это и тем, что в правящем классе Англии и теперь преобладают еще аристократические элементы. В других государствах, где этих условий нет, верхняя палата пополняется избранием, но по какому-либо другому способу, чем нижняя палата. В России состав Государственного совета вполне соответствует историческому ходу вещей и характеру русской конституции. Он является вполне посредником между правительством и народным представительством, связующим звеном обоих. Его ядро составляет прежний Государственный совет, в течение ста лет игравший роль законодательного органа империи - ив него вошли в таком же количестве избранные члены, представляющие собой не числовые группы избирателей, а области или группы со специальными интересами.

II

Второе важное полномочие Государственной думы заключается в участии в обсуждении и утверждении вместе с Государственным советом росписи доходов и расходов. Полномочие это громадно, потому что дает возможность влиять на все направление государственного хозяйства и через это на внутреннюю и внешнюю политику государства. Из этого права обсуждения исключены назначения на платежи по государственным долгам и другим, принятым на себя государством обязательствам. Кроме того, предусмотрено, чтобы в случае несвоевременного утверждения росписи в распоряжение министров открывались постепенно кредиты в размерах действительной потребности, "не превышающие, однако, в месяц одной двенадцатой части общего по росписи итога расходов". Это сделано с целью, чтобы предотвратить возможность посредством неутверждения росписи Думою понуждать правительство подчиняться воле Думы, как это бывало в других государствах, где утверждение бюджета было обращено в средство политической борьбы. Этот способ борьбы ведет свое начало из феодального государственного быта, когда между государем и его вассалами существовали частноправовые отношения, и вассалы или их корпорация (привилегированные сословия) должны были каждый раз давать согласие на поборы с них, в которых нуждался глава государства. Не получив субсидии с них, он не мог начинать войны, которую замышлял; все прочее же оставалось по-старому, так как двор, суд и прочее содержались на доходы с частных имуществ (доменов) короля. Совершенно в ином положении современное государство с его громадными обязательствами по отношению к кредиторам, пансионерам, многочисленным служащим на срок (солдаты) или до выслуги лет. Оно подвергалось бы ежегодно риску банкротства и подвергало бы само тысячи людей риску нищеты, если бы неутверждение бюджета со стороны Думы влекло бы за собой прекращение обязанности граждан платить налоги и упразднение права правительства производить расходы. Нельзя себе представить ничего безумнее, как теоретически, так и практически, чем воззвание к неплатежу налогов, чтобы досадить правительству, провозглашенное в Выборге. Теоретически нелепо это потому, что гражданин платит налоги не правительству, а государству, представляющему собою нечто вечное, независимое от случайного состава руководящих им людей; практически бессмысленно это потому, что от такой меры пострадали бы не те, против кого она направлена, а ни в чем не повинные люди - если бы казна за непоступлением платежей должна была бы прекратить пособие голодающему населению. Даже на родине парламентаризма, в Англии, вовсе не существует полного утверждения бюджета. Там государственные доходы и расходы, основанные на законе, не нуждаются в согласии парламента. Это согласие требуется лишь для повышения существующих и для возобновления назначенных на срок налогов, а также для уполномочения правительства производить расходы. Представление о том, что утверждение или неутверждение государственного бюджета - монополия парламента, вошло во многие конституции материка лишь по недоразумению. Французское законодательство исходило из теории Монтескье о разделении властей, а так как рассмотрение росписи было предоставлено палате, т.е., по французской терминологии, законодательной власти, то на этот акт стали смотреть как на закон, нуждающийся поэтому в постановлении палаты. Но не все конституционные монархии усвоили себе этот взгляд, и некоторые из них продолжают смотреть на установление бюджета как на административный акт, к участию в котором призван и парламент, которому, кроме того, приходится давать свое согласие на вводимые вновь росписью налоги и расходы. Прусская конституция составлялась под некоторым влиянием мартовской революции и потому усвоила в вопросе о росписи точку зрения бельгийской конституции - почти республиканской. За то Пруссия поплатилась тяжелым кризисом, который едва не подорвал ее международного положения и ее будущности. В прусской конституции сказано, что "государственная роспись ежегодно устанавливается особым законом". Этим и воспользовалась в 60-х годах [XIX в.] оппозиция, чтоб помешать королю произвести военную реформу, которая обусловливала собою победы Пруссии над Австрией и союзной с нею части Германии, а затем над Францией, и создание Германской империи. Несмотря, однако, на то, что роспись в течение многих лет оставалась неутвержденной, в Пруссии продолжалось взимание налогов и производство расходов. Для предупреждения подобного конфликта современные немецкие юристы почти единогласно толкуют вышеупомянутую статью конституции в том смысле, что это не закон, а хозяйственный акт, указывая на то, что значительная часть государственной росписи обусловлена прежними законами, которые не могут быть ни отменены, ни утверждены ежегодным парламентским постановлением; ибо, чтоб сделаться законом, это постановление нуждалось бы, в свою очередь, в согласии правительства, которое в данном случае было бы немыслимо. В этой аргументации есть натяжка, но к таким натяжкам ведет всякая конституция, не приноровленная к действительному положению вещей.

III

Кроме двух вышеназванных полномочий, участия в законодательстве и установлении бюджета, Государственной думе предоставлено в русской конституции еще одно важное право - обращаться к министрам с запросами по поводу "таких, последовавших с их стороны или подведомственных им лиц и установлений действий, кои представляются незакономерными" (ст. 108 Основных законов и 33 Учреждения Государственной думы). Одна эта статья может произвести переворот в стране, устранить не только произвол в администрации, но внушить и обывателю чувство законности, что не менее важно. Право запроса, осмысленно осуществляемое, может постепенно обратиться в постоянный и бдительный контроль над всей администрацией. Один немецкий историк сказал: "Лучшая заслуга немецких ландтагов и рейхстагов в том, чему они помешали, а не в том, что они совершили". Конечно, этот контроль должен производиться с пониманием дела и с достоинством.

Неответственные крикуны, говорившие в Государственной думе то, за что каждого гражданина привлекли бы к мировому судье, и у нас мало принесли пользы.

Как правом установления бюджета, так и правом запроса можно злоупотреблять ради политической борьбы. Первым - для того, чтобы привести правительство в полную зависимость от Думы или распоряжающихся в ней партий, вторым, - как это уже было во время первой Думы, для устранения министерства и захвата министерской власти. Последнее стремление прикрывается громким словом, но по смыслу весьма неопределенным - ответственность министров. Всякий человек должен быть ответственен за свои слова и действия, тем более лица, занимающие высокие и ответственные посты; поэтому всегда можно рассчитывать на популярность требования ответственности министров перед народными представителями. Этот термин был и на самом деле весьма популярен на Западе в начале конституционного движения. Но с тех пор взгляд на значение ответственности министров очень изменился. Самое понятие заимствовано из Англии, где оно находилось в связи с так называемым impeachment, правом нижней палаты предавать министров суду верхней палаты. Но в Англии это оружие заржавело и давно не вынималось из ножен. В Англии, где король бессилен и правительственная власть находится по очереди у двух давно сложившихся парламентских партий, нет надобности прибегать к таким радикальным средствам. Господствующая партия щадит, конечно, министров, вышедших из ее рядов, а оппозиция, резко нападающая на министров у власти, сама добившись власти, оставляет их в покое. Во французской конституции 1791 года, основанной на принципе разделения властей и потому не допускавшей кабинета из депутатов, ответственность министров служила средством "законодательным собраниям" подчинить себе правление "неответственного" короля. Подобное значение имела ответственность министров и в других конституциях, усвоивших себе принцип народовластия. Но в монархических конституциях ответственность министров в этом смысле оказалась неуместной. Это особенно ясно из примера Пруссии. Конституция этого государства по вышеуказанной причине восприняла статью об ответственности министров с пояснением, что способы этой ответственности будут установлены особым законом. Но этот закон так и не был издан; таким образом, статья об ответственности министров осталась lex imperfacta) - как бы недоговоренным законом. Кроме того, конституция имела в виду, что жалобы на министров должны быть приносимы палатою в Верховный апелляционный суд.

Но когда после возникновения империи была введена новая имперская судебная организация, упомянутый Прусский суд был упразднен, и в Пруссии некуда жаловаться на министров.