II. PRAEDIA POPULI ROMANI
La formazione delle provincie.
L'impero romano, quale noi abbiamo imparato a conoscere e studiare nella sua immensa compagine, è creazione tanto vasta che nè un uomo nè una generazione poteva concepirlo; ed anche un uomo di genio qual'era Publio Cornelio Scipione[53], per altra politica non combatteva, se non per dare a Roma, piuttosto che il dominio, l'egemonia degli Stati che cingevano il bacino del Mediterraneo. All'impero del mondo i Romani giunsero in parte inconsapevoli, o tratti dagli eventi[54]. Guerre o intraprese sotto l'impero della necessità, o sorte d'improvviso, e le une e le altre vittoriosamente compiute avean dilatata la potenza romana. Per ciò stesso uno stabile impero, una vera amministrazione provinciale tardò ancora a sorgere. Quel vasto ordinamento, quella organica irradiazione del potere di Roma per tutti i paesi del suo dominio, che ridotto poi in forma più perfetta ma non diversa, durò sì lungo spazio di tempo, si venne formando qua e là, senza un preconcetto disegno, volta per volta, per assicurare le conquiste, mantenerle, stabilire un ordine nel paese. La stessa parola provincia, adoperata poi nell'uso comune e non altrimenti intesa se non come una regione con certi confini soggetta all'amministrazione di un magistrato ad essa preposto, era già nella lingua latina, e veniva adoperata per indicare l'insieme delle funzioni il cui adempimento era affidato ad un dato magistrato. Ed appunto col ridursi sotto la stabile competenza di uno speciale magistrato, le regioni conquistate usurparono più particolarmente quel nome.
Il diritto di guerra.
La guerra, tristissima delle eredità a noi trasmesse a traverso i tempi, ha nondimeno mutato d'indole e di forma, e con l'indole e la forma son mutate anche le sue conseguenze. La guerra è oggi per noi, almeno nella maggior parte de' casi e nelle sue cause apparenti, l'effetto di una triste ed inevitabile necessità, l'ultima ratio, cui è giocoforza ricorrere per dirimere una controversia, che altrimenti non ha potuto essere sciolta. E la guerra non è diretta ad altro che a costringere l'altro stato belligerante a rispettare un diritto conteso o fare l'ammenda della sua violazione; e come tale la guerra si fa tra uno Stato ed un altro, rispettando, come più e fin dove è possibile, tutto ciò che è di diritto privato. Tutt'altro era la guerra nell'antichità. Essa era un mezzo legittimo di acquisto, una naturale esplicazione di una esuberanza di forze e di vitalità, che cercava fuori l'appagamento ad essa non più consentito nel ristretto suo campo. Questo diritto del più valente e più forte ad esercitare la signoria sul più debole e meno capace, era così naturalmente insito nella civiltà antica, ch'essa ne informò la sua religione ed i suoi miti, ne trasse il primo fondamento delle sue leggi e l'elevò a teoria per bocca del più grande de' suoi filosofi[55]. Lo svolgimento naturale dell'umanità, del diritto naturale e delle genti modificò in qualche modo, a lungo andare, la figura più arcaica della guerra, in quanto era una pura ed arbitraria impresa di briganti o di pirati; ma la modificò in un certo senso soltanto. La necessità di assicurare le proprie cose indusse ad assicurare quelle di altri contro ogni minaccia di propria violenza; ed una guerra non potè a questi essere più indetta se non con forme determinate od in virtù di motivi, almeno in apparenza, giusti. Ma con coloro, con cui non si era mai venuto ad accordi e per questa semplice ragione erano hostes, il caso era diverso; ed in ogni modo, entrati una volta in guerra con chiunque si fosse, tanto poteva acquistare una parte, tanto ritener l'altra, quanto a ciascuno consentisse la propria forza; ed altro schermo non v'era. La guerra era di popoli contro popoli, d'individui contro individui: la condizione giuridica, la buona norma della guerra era questa che a lotta finita le persone de' vinti, i loro beni, il loro territorio, tutto divenisse preda del vincitore.
I Romani poterono nel muovere guerra, anche rinnovando spesso per proprio conto la favola del lupo e dell'agnello, dare apparenza di guerra giusta alle loro imprese; ma è sotto l'impero di que' principii che governarono la guerra, nè parve mai che la vittoria desse loro meno diritti di quelli, che da quei principii scaturivano. I paesi conquistati divennero null'altro che praedia populi Romani[56], e il diritto della conquista fu così intimamente sentito e così inflessibilmente applicato fino alle sue ultime conseguenze giuridiche, che un diritto di proprietà da parte de' provinciali sul suolo propriamente provinciale fu ritenuto impossibile; chi l'avea, dovea considerarsene semplicemente possessore od usufruttuario, perchè il dominio era, prima del popolo romano soltanto, poi del popolo romano e dell'imperatore[57]. Perfino le terre rivendute per conto dello Stato erano rivendute sotto tale espressa condizione che potessero trasmettersi od anche alienarsi, ma un vectigal reale o nominale era l'impronta del dominio dello Stato[58].
Se la conquista avesse avuto luogo su campo meno vasto e i Romani si fossero trasportati, come popolo, sulle terre de' vinti, i provinciali sarebbero stati mutati in tanti servi della gleba.
Ma la vastità del nuovo dominio, l'organismo dello Stato romano non permisero già di porre in atto fino alle ultime loro conseguenze que' principii, che pure astrattamente si mantennero per tanto tempo inflessibili. Oltre di che, ciò era consigliato anche da una buona politica, ed i Romani amavano in certo modo, più che seguire, ostentare come un senso di giustizia superiore, un sentimento di generosità e di cavalleria. Proprio come disse di poi il loro poeta nazionale, nel portare intorno la guerra avean l'aria di volere imporre il regno della pace, debellando i superbi, essendo buoni con gli umili. Ne' discorsi di Livio è una costante preoccupazione quella de' generali romani di far sì che a tutti sembri come le armi del popolo romano non portano a' liberi la servitù, ma rendono a' servi la libertà[59]. Il primo atto de' romani riguardo agli Illirii ed a' Macedoni è quello di dichiararli liberi[60]. Scipione in Africa, pur dicendo di aver la vittoria in pugno, non rifugge dalla pace «perchè tutte le genti sappiano che il popolo romano con senso di giustizia imprende e similmente compie le guerre»[61]. Quindi anche a far meglio dimenticare gli orrori della guerra, i saccheggi, il pingue bottino viaggiante alla volta di Roma, se casi speciali non imponevano esempii di solenne severità, si faceva uso di magnanimità (mansuetudo et abstinentia): si faceva di più; perchè con l'apparenza della libertà il giogo de' nuovi padroni sembrasse meno gravoso di quello de' vecchi, si lasciava questo immutato od anche si alleggeriva[62], sicchè diventasse anche più sopportabile la soma dalla speranza e dal cambiamento fatta più lieve.
Le conseguenze della conquista.
Tutto il territorio in generale diveniva proprietà dello Stato, ma in realtà lo Stato non riteneva per sè, sotto il nome di ager publicus populi Romani, che il territorio già di proprietà del governo locale cui succedeva, di città che, per aver opposta assai fiera resistenza od aver mancato di fede, venivano in pena private di tutto. Tale territorio distribuito in parte a' coloni Romani, come fu il caso di quelli dedotti in Africa da C. Gracco, o venduto, come è cenno nella lex agraria del 643, diveniva ager privatus con le sue varie classificazioni e modalità; mentre un'altra parte, rimanendo sempre di proprietà pubblica, veniva poi locata nell'interesse dello Stato da' censori[63].
Fuori di questi casi, il territorio diveniva e veniva dichiarato, soltanto per la sua definizione giuridica, proprietà del popolo romano; ma questo lo rendeva, lo restituiva[64] agli antichi proprietari, sottoponendolo ad un tributo di forma diversa, che, oltre a' suoi vantaggi economici, rimaneva come il segno del diritto di proprietà del popolo romano ed era la caratteristica del suolo provinciale. La teoria astratta di questi rapporti giuridici è di posteriore formazione; ma essa tende a spiegare, legittimare e completare tutto uno stato di fatto, da cui si sviluppa.
La lex provinciae.
Questa in genere la condotta tenuta da Roma di fronte alle provincie; ma non è già ch'essa emanasse da una regola fissa ed universale. L'uniformità nel governo e nell'amministrazione delle provincie fu una mèta, cui tendette l'impero; ma sotto la repubblica, costituite le provincie in tempi diversi ed in diverse condizioni, venivano ordinate in maniera meglio rispondente alle necessità presenti ed alle convenienze locali. Solitamente, di volta in volta, soggiogata una regione, veniva colà mandata una Commissione composta di dieci senatori[65], perchè, secondo le istruzioni del senato, insieme al comandante locale pacificasse ed ordinasse in forma di provincia il paese. Il compito di questa Commissione era quello di costituire le basi della vita amministrativa della provincia, e nell'adempierlo essa dovea esercitare, come è dire, un'alta giustizia e provvedere a supreme necessità politiche. Si trattava non solo di ricompensare le città sperimentate amiche, usar riguardo alle benevole, mostrarsi severi verso le nemiche ed infide; ma eziandio di ripartire le regioni in modo che non fosse agevole tramar congiure ed ordire sollevazioni contro il nuovo dominio. Ed a ciò si giungeva, non solo rendendo più difficili i contatti e la fusione delle diverse popolazioni, ma eziandio deducendo colonie che stessero come a presidio, o largendo privilegî che, con lo spargere i semi della gelosia e crear de' fautori, dividendo, assicuravano meglio l'impero. Di qui la divisione in civitates foederatae, immunes et liberae sine foedere, coloniae, municipia, civitates semplicemente stipendiariae[66].
Le civitates foederatae e le liberae immunes, distinte in quanto la loro condizione giuridica nasceva da un foedus ovvero da un riconoscimento od una largizione del popolo romano, erano in ugual modo autonome, indipendenti da' governatori provinciali[67], esenti da imposte verso lo Stato, soggette soltanto ad alcune contribuzioni straordinarie[68] e conservavano il dominium del loro territorio ex iure peregrino, altra divisione questa del suolo delle provincie.
Le coloniae (sempre che non avessero avuto il ius italicum, parola dell'età imperiale adoperata ad indicare un privilegio già noto all'età repubblicana)[69] ed i municipia pagavano regolarmente le imposte allo stato di Roma, e soltanto, siccome città di costituzione romana, aveano un'amministrazione simile a quella delle città italiane di uguale denominazione e, durante il periodo della repubblica almeno, sembra che fossero sottratte al controllo diretto del governatore.
Di contro a queste stavano le città stipendiariae, i cui cittadini non solo, rimanendo sul loro territorio come possessores od usufruttuari, erano obbligati al pagamento del tributo; ma erano costituzionalmente privi di franchigie locali. Non è che anch'essi non avessero un'amministrazione propria locale: che anzi per lo più avean questa ed esercitavano anche facoltà maggiori[70]; ma tutto ciò non costituiva per essi un vero diritto. In fondo per gli stessi Romani era anche, più che utile, necessario ne' rapporti amministrativi avere a trattare con qualcuno che fosse rappresentante degli enti locali; ma queste rappresentanze non aveano un riconoscimento legale e la loro attività era subordinata al beneplacito del governatore, da cui dipendeva non solo la validità, ma il compimento di ogni singolo atto.
Sistema d'imposizione.
Distribuite press'a poco in queste categorie le città che componevano o doveano comporre la provincia, non senza fare anche in que' limiti straordinarie concessioni di privilegi e particolari distinzioni, si passava ad imporre il contributo che la provincia dovea dare a Roma. Il punto di partenza nello stabilirlo, sia per la sua quantità che per il modo di pagamento, era, in quanto specialmente era conciliabile co' bisogni di Roma, l'antico sistema d'imposizione, cui i popoli già da prima soggiacevano; ed assunse due forme, quello della decuma, e dello stipendium. La decuma, che fu la forma di contribuzione della Sicilia ed anche dell'Asia da C. Gracco a G. Cesare, consisteva nel pagamento in natura di un decimo di ciascun prodotto del suolo. Lo stipendium, che fu la forma di contribuzione imposta a tutte le restanti provincie, consisteva nel pagamento di una somma stabilmente fissata sulle norme delle antiche contribuzioni, che colpiva complessivamente l'intera regione e, soltanto per la riscossione, ripartita ne' diversi distretti, si risolveva anch'essa secondo le anteriori maniere di tassazione in un tributum soli ed in un tributum capitis insieme[71]. Lo stipendium era pagato in moneta d'argento ed anche in natura talvolta, mediante sostanze anche non alimentari, ma inservienti ad usi diversi, specie militari[72].
A questa ch'era la contribuzione fissa e certa bisognava aggiungere altre contribuzioni straordinarie di vario genere, o dettate dalla difesa stessa del paese o da' bisogni di Roma, o de' magistrati inviati nelle provincie[73]. Onde p. es. la Sardegna, oltre allo stipendium, dette anche un contributo di frumentum[74].
Vi erano finalmente, le dogane (portoria)[75] dazî d'entrata, ed altre imposte indirette e tasse.
Il complesso di tutte queste norme, che regolavano lo stato delle diverse città e delle contribuzioni, prendeva il nome di lex provinciae; lex data e non rogata, che nondimeno costituiva lo stabile sostrato della vita amministrativa provinciale, la costituzione della provincia.
L'ordinamento delle provincie venne fatto in base a criterî di buona politica, ed era in complesso tale che tanto Roma quanto i paesi soggetti, tenuto conto della loro condizione, potevano non esserne affatto scontenti. Il contributo da Roma imposto alle provincie era stato come una taglia di guerra, e la stessa sua durata indefinita era come l'equivalente delle spese, cui Roma stessa andava incontro per mantenere le conquiste ed il suo impero con lo scopo ultimo di tenere il mondo pacificato, imponendo sotto la sua egemonia la pax Romana.
Tale imposizione avea permesso che sin dal 167 av. C. il territorio d'Italia fosse dichiarato esente d'imposte, che il tesoro s'impinguasse del ricco bottino ed un largo provento si schiudesse alla capitale per la soddisfazione de' suoi bisogni e per l'appagamento delle classi povere.
D'altra parte le popolazioni vinte aveano visto in genere stabilito un ordinamento, che il più delle volte non le gravava più del precedente e non faceva che sostituire un signore ad un altro. Ed avrebbero le provincie fors'anche potuto chiamarsi contente, se la legge data fosse stata pienamente osservata. Ma gli è che la legge non faceva se non determinare i loro rapporti con lo Stato, e non lo Stato solo essi dovevano appagare.
Le provincie e i magistrati.
La legge era quella, ma a quanti abusi ed a quante vessazioni non avrebbe essa schiusa la via! Avevano un bel chiamarli socii ed amici i Romani; ma in fondo essi finivano col vedere ne' provinciali nient'altro che i soggetti, i vinti, rimpetto a cui ogni loro arbitrio poteva esser lecito e ch'erano come le genti feudali taillables et corvéables à merci. Su questi popoli che la civiltà greca avea ingentiliti, che le mollezze asiatiche aveano effeminati, che i danni e le rapine della guerra non avean fatto cessare di essere opulenti, che la corruzione, l'abitudine della servitù e la nuova fiorente potenza romana facevano umili ed inchinevoli; su queste genti si riversavano i Romani co' loro magistrati e co' loro pubblicani, co' loro funzionari ed i loro usurai, forti del sussidio delle armi e di tutti i privilegi, siccome in mezzo ad un gregge inerme, considerato dalla legge solo in quanto era capace di essere ben tosato.
La nuova lussuriosa e scialacquatrice vita romana avea dato fondo a' patrimoni e questi erano i praedia del popolo romano, ove fioriva la messe compensatrice e promettente: i piaceri della capitale non avean fatto che acuire le voglie e tentare le brame; e questo era il campo per appagare le une e saziare le altre. Questa era la terra promessa che dovea colmare le voragini aperte dalla corruzione elettorale e schiudere la via a nuove e crescenti fortune. Alla fonte inesausta dunque, ricca di promesse e di gioie, era un esodo continuo di gente avida di ricchezza e di piacere, che non si dipartiva se non per far luogo ad un'altra folla più avida e sitibonda. Ed eran gente che veniva armata di tutti i poteri, che lo Stato poteva concedere, investiti d'autorità per eseguire quella legge ch'essi volevano violare.
Chi contro di loro?
Con la costituzione della Sicilia (513=241) e poi della Sardegna (516=239) in provincie romane, s'intese il bisogno di mandarvi speciali magistrati che l'amministrassero, e, nel 527 probabilmente portato da due a quattro[76] il numero de' pretori, alla testa di ciascuna provincia fu messo un pretore. Il rapido e continuo crescere delle provincie obbligò ad accrescere ancora il numero de' pretori che giunse così sino a sei.[77], il qual numero rimase fermo sino a Silla, che lo portò ad otto. Ma essendo i pretori adibiti anche per dirigere le quaestiones nuovamente instituite, si giunse a tale che le competenze cittadine e provinciali erano assai maggiori del numero de' pretori scelti annualmente. Si presentò quindi come ovvio l'espediente già noto della prorogazione dell'ufficio, e così i pretori eletti disimpegnarono in un primo anno le funzioni cittadine loro delegate, ed in un secondo anno tennero il governo delle provincie, condividendo anche talvolta quest'ufficio con quelli che aveano coverta la carica di console. Era questa la via necessaria a tenere ad un popolo, che procedendo con uguali norme nella conquista e nell'ordinamento, di volta in volta sopperiva, secondo il momento dettava, all'urgenza del caso. Silla nel suo desiderio di tutto regolare, tenendo conto della più matura esperienza de' tempi e del maggiore sviluppo dell'imperio romano, volle dare all'amministrazione più stabile assetto: e vi provvide portando ad otto il numero de' pretori ed erigendo a norma costante la prorogazione dell'ufficio non solo pe' pretori, che vennero adibiti a dirigere le quaestiones cresciute, ma anche pe' consoli, che fino allora soltanto in via eccezionale aveano ottenuto il governo delle provincie.
Ma il dilatarsi della potenza romana ed il continuo crescere ed ampliarsi delle giurisdizioni non permise nemmeno all'ordinamento di Silla una più lunga durata, e toccò al Senato mediante tutto un sistema di prorogazioni ed espedienti provvedere all'esigenze dell'amministrazione e della giustizia, finchè Cesare non credette di provvedere portando a sedici il numero de' pretori, ed il governo di Augusto e poi quello de' suoi successori non sopravvennero in ultimo a dare un assetto più stabile ed anche meglio rispondente al vantaggio delle provincie ed a' bisogni dell'amministrazione.
Il governatore della provincia e i suoi dipendenti.
Così durante l'età repubblicana a capo della provincia si trova un magistrato che è prima un pretore, poi un pro-pretore od un pro-console, affidando a quest'ultimo, più per uso che per regola, la provincia, ove una guerra, od una guerra di maggior importanza dovesse essere sostenuta. Il governatore della provincia era il depositario dell'imperium delegatogli dallo Stato sovrano ed era la viva immagine di questo presso i provinciali. Tutti i poteri si raccoglievano in lui: le funzioni civili, le militari e le giudiziarie; ed egli era insieme giudice, comandante supremo e governatore. Quel limite che in Roma veniva sia dalla collegialità che dall'incontrarsi della sfera di azione delle varie magistrature[78], mancava qui dove il governatore non pure raccoglieva in sè tutti i poteri, ma era solo. Egli, come potere esecutivo, poteva liberamente muoversi nel campo della legge e metterla in atto, con una libertà ed autonomia, che spesso menava all'arbitrio; ma avea di più la facoltà di fare a sua volta la legge. Il jus edicendi, ad esso concesso, e che da principio era stato contenuto ne' limiti della pura necessità, fu, per ambizione e per favorire abusi, così malamente usato ed esagerato, che la legge Cornelia del 687 credette dovervi mettere un argine[79]. Ed era questa la peggiore delle ironie, che il governatore non solo commettesse delle iniquità, ma desse loro la forma di una norma legale.
L'amministrazione delle provincie non era stata che una trasformazione dell'occupazione militare, foggiata perciò sul modello stesso dello esercito. Avea quindi il governatore al suo seguito, che col tempo divenne sempre più numeroso, quello stesso stato maggiore, che avrebbe avuto uscendo ad una impresa di guerra. Avea così de' legati di un numero vario, determinato dal Senato secondo i bisogni, ma prescelti da lui; che lo coadiuvavano nelle imprese militari; o, se di queste non era a parlare, sparsi per la provincia lo aiutavano nell'amministrazione. Si davano inoltre al governatore due questori per la Sicilia ed uno per ogni altra provincia, che doveano avere il maneggio del denaro; e ciò sopratutto per mantenere questo come un fatto distinto, conforme alla pratica costituzionale romana.
Il questore avea anch'esso attribuzioni militari e giurisdizionali, che crescevano talvolta con la delegazione che gliene veniva fatta dallo stesso governatore. A questi bisognava aggiungere i prefetti, littori, interpreti ed altri ufficiali subordinati; ma non si arrestava qui il seguito del governatore. Scipione, nel partire per la Spagna, ove andò ad assumere il comando, sopratutto per le condizioni anormali in cui si trovava quello esercito, volle circondarsi come di una guardia del corpo, che prendendo nome di comites, cohors amicorum, stesse a guardia della sua persona e lo coadiuvasse insieme in alcuna delle sue operazioni militari ed amministrative[80]. Ora l'esempio di Scipione non solo trovò imitatori, ma si convertì in una regolare instituzione. L'assunzione del governo di una provincia divenne in campo più ristretto a Roma qualcosa di simile a quello che è in America l'ascensione al potere di un partito. Tutti quelli che erano stati gli agenti elettorali del governatore, che ne aveano formato il circolo urbano, ne aveano seguito le parti, ora pigliavano la via della provincia con lui per pigliar parte al lauto banchetto, o raccogliere, alla peggio, le bricciole.
In un paese, ove le cariche erano gratuite e la vita pubblica era divenuta il dominio, anche più che de' partiti, delle fazioni, questo era un comodissimo espediente nell'interesse dei beneficanti e dei beneficati, di cui gli uni e gli altri avevano il vantaggio ed i provinciali facevano le spese. Questi così non avevano solo a soddisfare il governatore, ma con lui tutta una turba di gente di varia condizione e tutta egualmente affamata, cui la provincia doveva fare o rifare un patrimonio e per cui doveva rappresentare quasi un'oasi, nella quale non solo si aveano a godere tutti i possibili diletti, ma si doveano eziandio fare le provvisioni ed i rifornimenti per proseguire a miglior agio il lungo viaggio della vita pubblica e dell'esistenza. È vero, videro anche le provincie governatori che non le considerarono almeno come una preda privata loro e de' loro satelliti; uomini che come i Gracchi e Catone spesero del loro, e, dando esempio di straordinaria parsimonia di abitudini e di vita, lasciarono nome onesto e buona memoria tra i provinciali. Ma i buoni esempi andarono in disuso, e li resero ancora più rari le condizioni stesse della vita privata e pubblica romana e delle provincie. La corruzione crescente, nelle abitudini e nel sistema elettorale, il danaro fatto signore delle une e dell'altro, elevarono a conseguenza sempre più necessaria le dilapidazioni provinciali, solo mezzo a tutta una classe di arricchire. Le nuove provincie, per il crescente numero e per la positura lontana, messe sempre più fuori di ogni controllo, le rendevano sempre più facili. I governatori, allogati in quelle che erano state già residenze reali, corteggiati ed inchinati con tutte le arti che l'esperienza dell'adulazione sapeva suggerire, aveano l'illusione di credersi sovrani e come tali si conducevano. «I casi d'insubordinazione di arbitraria condotta dei consoli, pro-consoli e pretori, che stavano in lontane provincie, si moltiplicarono in grado sorprendente, senza che il Senato avesse mostrato il volere o la forza di chiamare a render ragione quelli che avevan provato ad invadere i suoi diritti sovrani[81]. Il potere di trattare con popoli e governi, conferito ne' limiti necessari al governo della provincia, veniva, spesso non per altro scopo che quello dell'ambizione ed ancor più dell'avidità, convertito in un vero esercizio del diritto sovrano di pace e di guerra e gli ultimi due secoli della repubblica ne offrono frequenti esempi[82]. E per governatori che non si peritavano di trascinare arbitrariamente la repubblica in una guerra, qualunque procedimento ed aggravio contro i propri amministrati dovea sembrar cosa di poco.
I pubblicani
Ma la categoria de' vampiri delle provincie non si restringeva semplicemente ai governatori ed agli altri magistrati. Vi era qualcosa di peggiore ancora che, come una piovra gigantesca, le avvolgeva tutte e ne suggeva implacabilmente la vita, ed era tutta una numerosissima classe di speculatori, appaltatori, banchieri, usurai, che sparsi per tutto il dominio romano spellavano fino al sangue quel gregge de' vinti, che lo Stato si era contentato di tondere soltanto.
In prima linea erano i publicani. Anche prima che l'economia romana avesse un così rapido e vertiginoso sviluppo, l'uso prevalente nell'amministrazione Romana di dare in appalto opere pubbliche, imposte, fondi pubblici, avea sviluppato questa classe, cui era venuto il nome appunto dell'assumere che faceva pubbliche imprese[83]. Essa non avea acquistato nulla del potere, che le venne dipoi dal prevalere della ricchezza mobile sulla fondiaria e dalla maggiore importanza delle sue speculazioni; ma in cambio avea già data tale prova di sè[84], da essere guardata come gente trista e pericolosa al punto che, all'inizio dell'amministrazione provinciale, quando lo Stato mostrava aver di questa altra cura, si rinunziò a sfruttare le miniere della Macedonia e locare i fondi rustici, per non introdurvi la peste dei pubblicani. Senza pubblicani -- dice Livio[85] -- non potevano essere usufruite, e, dove entrava il pubblicano, ivi o il diritto pubblico svaniva, o i soci del popolo romano finivano di esser liberi.
I pubblicani restarono quali erano; anzi furono peggiori: solo gli scrupoli de' Romani passarono. Il concetto che i Romani aveano per un momento avuto della funzione delle provincie mutò subito con gli avvenimenti e i tributi superiori all'aspettativa, ed altro pensiero non vi fu se non quello di sfruttarle nel miglior modo, che era poi anche il peggiore. La plebe le volle per isfamarsi, la nobiltà per impinguare i suoi magistrati, ed i cavalieri per creare o sviluppare fino all'inverosimile la potenza economica e politica dell'ordine sorgente a nuove fortune; e le provincie divennero così un elemento integrante ed importantissimo della politica interna Romana. La plebe le abbandonò ai cavalieri, pur di aver parte alla preda ed averli alleati nello strapparle alla nobiltà, che volea goderle da sole, e nello abbattere il nemico secolare. Così sul fôro, in veste di cittadini e come partito, i cavalieri combatterono per ampliare il dominio romano e fiaccare e distruggere i concorrenti del loro commercio: poi in veste di publicani e negotiatores, si gettarono sul mondo caduto vinto ai piedi di Roma, per trar loro pro, fino all'ultimo, della vittoria.
Innanzi agli eserciti romani, insieme ad essi, al seguito loro si erano diffusi pel mondo tutti questi speculatori[86], invasi dal desiderio di far fortuna ed intraprendenti abbastanza per dar compimento al desiderio. Erano gente appartenente all'ordine de' cavalieri, di cui Cicerone diceva che: omnes vias pecuniae norunt[87], che varcavano monti e mari (mare -- dice Lucilio -- metitur magnum et se fluctibus tradit) assorti sempre nel loro disegno. Cicerone, o che li considerasse come classe in genere, o piuttosto perchè spinto da ragione politica aveva interesse di renderseli benevoli[88], ha spesse volte nelle orazioni o negli scritti destinati alla pubblicità, lusinghiere parole per loro, ma egli stesso ne parla ben più rimessamente nelle lettere[89], e l'opinione generale ne era ben più triste.
Dovunque il pagamento non avea luogo direttamente, costoro prendevano in appalto l'esazione, come delle decime in Sicilia ed in Asia; ed assumevano del pari la locazione de' fondi rustici. La loro impresa, in teoria, importava un rischio; ma in pratica ne era allontanata fin la possibilità per le soperchierie, le violenze, gli abusi che commettevano nella percezione. Chi avrebbe dovuto reprimere questi loro abusi era appunto il governatore; ma la vendetta de' pubblicani, sorretti dall'ordine de' cavalieri, di cui erano tanta parte e che per tanto tempo ebbero in mano i giudizi, era implacabile e sicura[90]; ed i governatori, or per paura finivano per chiudere gli occhi sulle loro magagne, ora per avidità cominciavano dal divenirne i complici. Il contegno rimpetto a' pubblicani era delle cose, che rendevano più scabroso ed imbarazzante il compito del governatore di provincia[91]. «Avversarli -- dicea Cicerone al fratello Quinto[92] -- è come render contrari a noi ed al Senato un ordine di noi assai benemerito e per mezzo nostro congiunto al Governo; lasciar loro briglia sciolta, è come lasciar che vadano in completa rovina coloro, di cui dobbiamo avere a cuore non solo la salvezza, ma anche il vantaggio. «Questa -- soggiunge Cicerone -- a dirla schietta, è la sola difficoltà del tuo uffizio:» e conchiudeva: che sapeva di virtù quasi divina il riescire accetto a' pubblicani, sopratutto quando l'appalto fosse fatto a cattive condizioni, ed insieme non lasciar rovinare i provinciali, socios come egli li chiamava.
I negotiatores.
A' publicani, quasi che questi non bastassero, si aggiungevano i negotiatores, appartenenti anch'essi d'ordinario alla classe de' cavalieri, banchieri per la massima parte, ma non banchieri soltanto, che esercitavano[93] l'industria del prestar danaro, preferibilmente in provincia, dove meglio potevano esercitare l'usura, repressa in qualche modo in Roma. Costoro facevano considerevoli imprestiti a re[94], a città, si rendevano cessionari, specialmente contro di queste, di rate d'imposte non soddisfatte, e con tutti gli espedienti ed i tormenti, che uno Shylock romano potesse escogitare e mettere in pratica, si adoperavano non solo per essere pagati, ma per avere il cento per uno. Spesso erano coadiuvati da' governatori, che mettevano a loro disposizione anche la forza[95], ed è così che Scaptio, un prestanome di Bruto, per essere pagato dalla città di Salamina, cui aveva fatto un imprestito, tenne assediato con una schiera di cavalieri, ottenuta da Appio governatore, nella stessa curia il Senato di Salamina, sì che cinque senatori morirono di fame[96].
La praefectura e la legatio libera.
Per meglio opprimere i provinciali i negotiatores, come Scaptio aveva appunto fatto, si facevano affidare una praefectura[97], che, con la veste pubblica dava loro maggior potere. Cittadini d'ordine più elevato ottenevano la legatio libera, che dava loro modo di viaggiare stando a carico de' provinciali, di essere ospitati e di gerire con maggior comodità i loro affari personali[98].
Così il danaro spremuto dalle provincie per opera di magistrati e pubblicani vi veniva riportato, perchè ritornasse a Roma centuplicato, dagli usurai. E sotto gli artigli di magistrati e di privati, di senatori e di cavalieri, le provincie languivano dolorosamente soffrendo, levando or alti or sordi, sempre inutili lamenti, nella lunga penosa attesa di qualcuno o di qualche cosa, che non togliesse, ma allievasse loro la grave soma.