§ 8.
— Senza scendere ad un esame della distinzione fra la «res publica» e la «res in patrimonio fisci»[106], che non c'interessa ex professo, vediamo come gli scrittori hanno distinto i beni comuni pubblici.
Unico, si può dire, che abbia tentato una classificazione in questa materia, è il Rudorff[107], alla cui opinione hanno acceduto tutti gli scrittori successivi dal Brugi[108], al Roberti[109], al Calisse[110], al Finocchiaro-Sartorio[111]. Secondo il Rudorff tali beni si possono distinguere in tre categorie. La prima comprende tutti i beni che appartengono al municipio come persona giuridica ben distinta dai suoi componenti e che — e questa è considerata come caratteristica — non possono essere alienati. Tali sono, per un verso, le strade, le piazze, le mura, le porte e gli edifici pubblici, «theatra, stadia et similia» e dall'altro quelle terre, quei pascoli e quelle «silvae» che «in tutela rei urbanae adsignatae sunt». Nella seconda categoria sono i beni — anch'essi generalmente pascoli e boschi — appartenenti alla comunità non come ente, ma come aggregato di persone che di essi potevano godere dietro il correspettivo di un canone. La terza era costituita dai beni appartenenti non a tutti i cittadini, ma ad un gruppo di essi, con un rapporto di diritto prevalentemente pubblico, quantunque non scevro di infiltrazioni, talvolta molto forti, di diritto privato. I beni di queste due ultime categorie, a differenza di quelli delle prime, erano alienabili.
Secondo il Rudorff, dunque, i beni dell'«universitas» sono inalienabili.
Io non condivido la sua opinione.
Beni comuni a tutti i cittadini, intanto, sono soltanto le cose «publicatae, ab eo qui jus publicandi habuit»[112], sulle quali tutti i cittadini hanno «iure civitatis», non «quasi propria cuiusque»[113], diritto di uso conforme alla destinazione e limitato in modo da rendere possibile uguale uso da parte degli altri. Ma non erano inalienabili: le fonti ci mostrano la procedura facile e piana con cui si toglievano all'«usus publicus» e si alienavano[114]. Non era il carattere di uso pubblico che ostasse, ma il consenso dell'imperatore, rappresentante della volontà preminente del popolo romano. E quando, dopo Caracalla, ogni predominio di Roma fu giuridicamente spento nell'equiparamento comune, anche il consenso imperiale, poggiato soltanto su ragioni finanziarie, per il fatto che ogni bene delle città fu considerato come la garanzia delle imposte, non tardò a sparire. Teodosio e Valentiniano nel 443 autorizzano espressamente le città a vendere i loro beni in caso di bisogno[115].
Nè meno impreciso è il carattere preso a distinzione fra i beni della prima e della seconda categoria. È vero che per i beni della seconda specie si ha il pagamento di un «vectigal»[116]; ma questo non può essere preso come criterio distintivo. Lo stesso Igino, che chiama «vectigal» il canone pagato, distingue in diverso modo gli «agri vectigales», i quali, secondo lui, «sunt obligati quidam reipublicae populi romani, quidam coloniarum aut municipiorum aut civitatum aliquarum». Egli, dunque, distingue i «bona vectigalia» dello Stato romano da quelli delle città suddistinte alla lor volta in «coloniae», «municipia» e «civitates»[117].
In realtà, se non m'inganno, a base della teoria del Rudorff sta un equivoco causato dalla tendenza a trasportare idee moderne sulle condizioni antiche troppo naturalmente diverse.
Nell'epoca nostra, quantunque tale materia presenti difficoltà non lievi[118], si hanno sicuri elementi di giudizio. Lo Stato nostro non è più costituito da un insieme di classi o di persone una sola delle quali domina e governa; ma risulta dalla stretta unione di un nucleo di abitatori con un determinato territorio, su cui si aderge un governo che è l'emanazione della volontà di questi e che ha per mira il bene di tutti con il minor sacrificio possibile dei singoli. E questo grande concetto è mirabilmente servito dal duttile istituto della persona giuridica, che, teoricamente perfezionata da Savigny, ha preso ora larghissimo e degno sviluppo. Ne consegue che criterio di distinzione fra i diversi beni sarà, oltre l'appartenenza, la destinazione; e a questo criterio potrà tener dietro, sebbene non sempre, ed in ogni modo sempre come effetto non necessario, anche l'amministrazione.
Nel diritto romano manca il grande concetto delio Stato moderno e di più nell'antichità, quantunque lo Stato sia un'entità concreta, mirabilmente perfetta, della fenomenologia sociale, non è un'entità di diritto. Lo Stato, come soggetto di diritto, coincide con il «populus romanus» e tutto ciò che a questo appartiene e che lo concerne, fu considerato come parte integrale della sua natura pubblicistica, così per le cose, come per i crediti e le obbligazioni patrimoniali e per l'acquisto dei diritti[119]. Inoltre nell'antico diritto romano ogni istituto di diritto pubblico trova il suo substrato in un istituto di diritto privato, poichè rami interi di questo, originariamente estranei al diritto pubblico, vi sono col tempo trapassati[120]. Si deve anche aggiungere che l'elemento, più che principale, unico, considerato dal diritto romano nelle persone giuridiche è quello personale; l'«universitas», il «collegium»[121]. E così se originariamente pubblici erano solo i beni del popolo romano[122], come pubblico era solo il diritto che «ad statum rei romanae spectat»[123], più tardi, essendosi l'imperatore considerato come il rappresentante del popolo romano, i beni di lui, appunto perchè suoi, furono investiti di carattere pubblico anche se per destinazione e per uso non erano tali. Invece sotto altri aspetti si faceva una deviazione a questo principio. Infatti come conseguenza dell'applicazione del sistema di autonomia così usato dai Romani nelle conquiste, a poco a poco, più o meno intensamente nei diversi casi, si equipararono le singole città all'«Urbs» e si finì col chiamare pubblici, sebbene impropriamente, anche i beni di queste.
E, inoltre, la teoria rudorffiana pecca anche per altre inesattezze non lievi. Non tien conto del fatto, rimarcato per la prima volta dal Niehbur e confermato dalle indagini successive[124], della gran varietà di condizioni di elementi e di vita delle città, ammessa e consentita da Roma che si limitò, anche in seguito, ad adattarlo e generalizzarlo[125]. E, per di più, ha raccolto indifferentemente materiali di ogni tempo e di ogni provenienza senza esaminare se l'uno poteva essere accoppiato con l'altro.
Quel «vectigal» — prendo l'esempio più alla mano — sul pagamento o meno del quale egli fa gran conto, indica propriamente il reddito ricavato dai beni pubblici e riscosso per mezzo dei pubblicani[126]. Invece più tardi da Ulpiano[127] esso ha avuto il significato di reddito di beni pubblici comunque pagato e riscosso. E tale cambiamento di significato fu, come ben si comprende, la conseguenza delle modificazioni subite da quei beni che, tolti ai vinti e dichiarati suolo pubblico, formarono la parte più importante e più produttiva dei beni dello Stato durante la repubblica e furono poi in massima parte distribuiti ai privati con le leggi agrarie del settimo secolo[128]. Considerare il pagamento del «vectigal» come peculiarità di certi beni — come fa il Rudorff — non è giusto per un duplice ordine di ragioni: anzitutto perchè il concetto l'estensione ed il valore se ne modifica rapidamente col modificarsi della costituzione di Roma e poi perchè non tutte le città, quando furono assoggettate all'egemonia di Roma, furono trattate alla stessa maniera[129]. E — aggiungo — anche se lo fossero state, beni pubblici delle città non furono mai quei «bona vectigalia» che furono, come si sa, distribuiti ai privati[130]; mentre invece ad esse fu conservata un'aliquota o la totalità dei beni, che già erano goduti in comune dai cittadini fino dalla fondazione della città stessa. Questi beni, in quanto avevano subìto più o meno intense modificazioni nella natura e nella funzione, si trovavano ad essere in condizioni diverse e, conseguentemente, sotto un regime giuridico differente da quello che regolava i beni comuni delle colonie, sia che fossero fondate «ex novo» oppure con una «deductio».
E così il Rudorff non tien conto, da una parte, della mancanza di uniformità nei concetti giuridici sostanziali, dall'altra dei criteri differenziali portati dalla varietà dei tempi.
Per quest'ultimo riguardo si potrebbe fare a mio parere una distinzione in tre periodi: uno (da suddividersi in altri minori, a seconda delle vicende della città presa a studiare) fino agli imperatori; un altro dal secolo primo alla fine del quinto e l'ultimo che comprenda le modificazioni apportate dagli ultimi imperatori romani di occidente e quelle ancor più gravi della legislazione gota e bizantina.
Data la differenza enorme su accennata fra lo Stato romano ed il moderno, io non credo che la destinazione abbia in quello l'importanza che ha in questo e che, invece, criterio distintivo peculiare debba essere il sistema di amministrazione, che è, nel diritto attuale, un criterio quasi tutto affatto secondario.
Non bisogna dimenticare, però, come la deficiente costituzione giuridica dello Stato romano impedisca che questo, come ogni altro sistema di distinzione, vada esente da qualche deviazione.
Nell'anno 372 Valentiniano Valente e Graziano inibirono ai curiali la facoltà «conducendorum praediorum et saltuum reipublicae»[131]; ventotto anni dopo ne completarono la disposizione con la legge «de locatione fundorum iuris enfiteutici et reipublicae et templorum»[132]. Dal confronto di queste leggi si vede l'errore del Rudorff nel comprendere fra i «communia» delle città, considerate come persone giuridiche, le porte, le strade, le mura et similia; e le terre, i pascoli e le selve assegnati «in tutela rei urbanae».
Nella seconda di queste leggi si considerano i «loca reipublicae, quae aut includuntur moenibus aut pomeriis sunt connexa», insieme con i «praedia» ed i «saltus» di cui parla la legge del 372, proibendo degli uni e degli altri la «conductio» ai curiali. Questi ultimi beni vengono distinti dalle mura, porte, strade, piazze, teatri e stadi, di cui parla Marciano[133], ossia «omnia aedificia publica sive iuris templorum intra muros posita vel etiam muris coherentia», i quali, nel caso che «nullis censibus patuerint obligata», Arcadio e Onorio stabilirono nel 401 che «curiales et collegiati teneant atque custodiant»[134].
E ciò, si badi, senza che manchi un esatto criterio di distinzione fra le due prime specie di beni: nell'un caso si parla di «loca», nell'altro di «praedia» e di «saltus». «Locus», ce lo dice Fiorentino[135], «sine aedificio in urbe area, rure autem ager appellatur»: esso non è un «fundus,» come nota Ulpiano[136], «sed portio aliqua fundi». Ed è chiaro anche il processo di modificazione del concetto delle mura e delle porte. Da prima, per il simbolico e religioso modo con cui erano costruite, si consideravano come sante e pubbliche in quanto edifici destinati al culto, il quale era considerato come funzione di Stato. Più tardi un logico senso di differenziazione, senza far loro perdere il carattere religioso, li separa dagli edifici più propriamente destinati al culto, riconnettendoli ai beni pubblici ai quali erano da ascriversi per l'appartenenza, per la destinazione e per l'amministrazione.
Arcadio e Onorio, con le due leggi del 400 e del 401, disciplinano nuovamente il regime dei beni pubblici, con la mira di stringere ancor più il cerchio di ferro, che univa le persone al luogo di origine[137]. Essi vogliono che i beni enumerati vengano affidati in perpetua conduzione, mediante il pagamento di un annuo canone congruamente determinato, ai municipes collegiati et corporati[138]. Gotofredo, nel commento a questa legge, ritiene che «municipes» indichi i curiali, i decurioni; ma io penso invece che la parola abbia proprio il senso originario ristretto di «muneris participes recepti in civitate»[139]. Contro l'interpetrazione comune data da Paolo[140], a me sembra che urti la lettera della legge: penes municipes corporatos et collegiatos URBIUM singularum conlocata permaneant. Ora urbs, lo sappiamo, ha un significato tecnico che ne circoscrive l'ambito al cerchio delle mura[141]. E sappiamo pure che base esclusiva dell'organizzazione agraria dei romani era la città, e che solo in essa i cittadini abitavano e risiedevano[142], con esclusione, come ho cercato di dimostrare, anche dei sobborghi[143].
E c'è di più.
Costantino proibisce ai curiali la conduzione dei PRAEDIA e dei SALTUS reipublicae, Onorio e Arcadio prima vogliono che i «LOCA reipublicae quae (si noti) aut includuntur moenibus aut pomeriis sunt connexa penes municipes corporatos et collegiatos conlocata permaneant»; e l'anno dopo danno delle norme per l'amministrazione di tutti gli AEDIFICIA PUBLICA intra muros posita vel etiam muris coherentia, i quali «aedificia», se «nullis censibus patuerint obligata», «curiales et collegiati teneant atque custodiant».
Anche non ponendo mente che gli imperatori medesimi, regolando la stessa materia, non potevano dimenticare la norma emessa pochi mesi prima — onde si può credere che avrebbero usata la stessa frase se avessero voluto esprimere lo stesso concetto —; vi è un altro argomento che porta, se non erro, un valido sussidio alla mia ipotesi; ed è la clausola che non fossero obbligati a nessun censo, clausola che non può indicare se non l'occupazione di suolo pubblico permessa ad un privato, dietro il correspettivo di un canone, il cui nome tipico è appunto censo.
Ed allora, se non m'inganno, scaturisce chiara una triplice distinzione dei beni comuni delle città:
1) praedia[144] e saltus, cioè appezzamenti di terreno coltivabile o ad uso di pascolo da essere locati al migliore offerente;
2) terre, aree, appezzamenti di terreno[145] entro la città o riconnessi al pomerio[146], da locarsi a cittadini collegiati o corporati;
3) aedificia entro la città o ad essa ricongiunti, i quali, fatta eccezione di quelli vincolati a privati dietro il pagamento di un censo, devono essere tenuti e custoditi dai curiali.
I primi, del cui reddito i cittadini godevano solo indirettamente, potevano essere liberamente locati al miglior offerente. Ma gli altri beni, che si trovavano entro la città o in immediata vicinanza e ne toccavano più da presso la vita, potevano esser locati soltanto a cittadini («omnis venientis extrinsecus... ademptatione remota»), i quali offrissero serie garanzie, evitandosi modi di «occultae conductionis». Si richiedevano cittadini collegiati e corporati, uniti, cioè, in quei collegi ed in quelle corporazioni che, per la loro importanza, erano giustamente detti membra urbis[147]. Ad essi soli, che sostenevano carichi e pesi pubblici, si concedeva il vantaggio dei redditi di questi beni, dietro il correspettivo di un canone, che il ristretto numero dei concorrenti rendeva assai tenue; mentre se ne escludeva quella plebs urbana, che Costantino aveva dichiarata immune dalla capitatio[148] e che veniva a goderne indirettamente a traverso al censo annuo riscosso dal municipio ed adoperato a comune vantaggio. E, finalmente, gli edifici in città o nella cerchia del pomerio — rispettate le concessioni già perfette al momento della promulgazione della legge — non potevano essere ceduti; ed i decurioni, come rappresentanti della città, dovevano esercitare l'ufficio di vigilanza e di custodia di questi beni, che formavano parte integrante della città e dei quali tutti i cittadini godevano. Dunque, accanto a fondi comunque appartenenti alle città e dovunque situati, si distinguono le terre e gli edifici che sono entro le città stesse o sono ricongiunti ai loro pomerii.
Quale sia il limite territoriale di questa ricongiunzione la legge non dice: segno evidente che la teorica e la pratica concordavano a pieno a questo riguardo. E poichè noi non conosciamo altro termine usato dai Romani fuori di quello dei mille passus, ritengo che appunto questo limite fosse pacificamente riconosciuto a base della costituzione dei tempi imperiali.