Im übrigen wurde mir in meiner Eigenschaft als Stellvertreter des Reichskanzlers eine gewisse Mitwirkung auch bei den Geschäften des Kriegsernährungsamts vorbehalten; da der Präsident des Kriegsernährungsamts nicht zum Stellvertreter des Reichskanzlers im Sinne des Stellvertretungsgesetzes von 1878 ernannt wurde, blieb die Stellvertretung des Reichskanzlers in diesem Sinne bei mir. Angesichts des engen und unlösbaren Zusammenhanges der Ernährungsfragen mit der Gesamtheit der wirtschaftlichen Angelegenheiten erschien diese Regelung notwendig, um die Einheitlichkeit in der Kriegswirtschaftspolitik des Reichs nach Möglichkeit sicherzustellen und um zu vermeiden, daß die Zusammenfassung auf dem Sondergebiet der Volksernährung durch eine neue Zersplitterung auf dem Gesamtgebiet der Kriegswirtschaft erkauft werde. In der Praxis jedoch waren meiner Einwirkung durch einen besonderen Umstand enge Grenzen gezogen. Dem Kriegsernährungsamt wurde der schon früher geschaffene Reichstagsbeirat für Volksernährung zur Seite gestellt, mit dem alle wichtigen Verordnungen und sonstigen Maßnahmen durchberaten wurden. Ich habe anfänglich den Versuch gemacht, die Beratungen des Ernährungsbeirats persönlich zu leiten und dadurch einen unmittelbaren Einfluß auf dessen Stellungnahme und Beschlußfassung zu gewinnen. Bei der Häufigkeit und Ausdehnung der Sitzungen des Ernährungsbeirats und bei der starken Inanspruchnahme meiner Zeit und Arbeitskraft durch meine übrigen Dienstgeschäfte ließ sich das aber nicht durchführen. Schon Ende Juli 1916 mußte ich mich entschließen, den Vorsitz dem Präsidenten des Kriegsernährungsamts zu überlassen. Nun kamen die Verordnungen und Bekanntmachungen zu mir zur Unterschrift, nachdem der Ernährungsbeirat bereits Stellung genommen hatte. Beanstandungen meinerseits bedeuteten infolgedessen die Wiederaufnahme eines schwierigen und langwierigen Verfahrens, oft genug in Fragen, die keinen Aufschub duldeten. Dieser Weg war natürlich nur in ganz wichtigen Fällen gangbar. Infolgedessen mußte ich mich oft genug wohl oder übel entschließen, meinen Namen unter Verfügungen zu setzen, die ich nicht für zweckmäßig halten konnte. Ich erinnere mich z. B. meiner Auseinandersetzungen mit Herrn von Batocki über die Zwangsbewirtschaftung der Eier, die ich für verfehlt hielt und heute noch für verfehlt halte. Aber der Ernährungsbeirat hatte sich festgelegt und Herr von Batocki erklärte die Herbeiführung einer anderen Stellungnahme für ebenso unmöglich wie eine Regelung gegen die formell nur gutachtlichen Beschlüsse des Ernährungsbeirats. Solche Zwangslagen waren nicht selten. Die Ausgestaltung des Kriegsernährungsamts zu einem Staatssekretariat unter Übertragung der Stellvertretung des Reichskanzlers auf den Staatssekretär war die Lösung, die sich schließlich trotz aller in der Einheitlichkeit der Führung der Kriegswirtschaft begründeten Bedenken aufdrängte. In diesem Sinne wurde die Frage im Juli 1917 bei Gelegenheit des Übergangs der Kanzlerschaft an Herrn Michaelis und des Kriegsernährungsamts an Herrn von Waldow entschieden.
Das Geschäftsgebiet, das dem Reichsamt des Innern — abgesehen von den innerpolitischen Angelegenheiten — in den wirtschaftlichen Dingen verblieb, war auch nach der Abtrennung der eigentlichen Ernährungsfragen von kaum übersehbarer Ausdehnung. Seine Bewältigung wurde mit der Dauer des Krieges und mit der Verschärfung des Druckes der Wirtschaftsblockade von Monat zu Monat schwieriger. Dazu kam, daß der Personalbestand des Reichsamts des Innern auf das äußerste eingeschränkt war. Zu Kriegsbeginn hatte sich ein großer Teil der jüngeren Beamten für den Dienst mit der Waffe freigeben lassen. Andere mußten für die verschiedenen Kriegsorganisationen und für die Verwaltung der besetzten Gebiete abgegeben werden. Ausreichend geschulter Ersatz stand nicht zur Verfügung. Die dem Amt verbliebenen Kräfte waren bis zur Grenze der Leistungsfähigkeit belastet. Dazu kam die ständig wachsende Beanspruchung durch die parlamentarischen Verhandlungen. Während im ersten Halbjahr des Krieges nur 3 kurze Plenarsitzungen des Reichstags stattfanden, deren stenographische Berichte nur 23 Seiten umfaßten, im zweiten Halbjahr 9 Sitzungen mit 186 Seiten Bericht, fanden im sechsten Halbjahr des Krieges (1. Februar bis 1. August 1916) nicht weniger als 37 Vollsitzungen statt, deren stenographische Berichte auf 1280 Seiten anschwollen. Noch mehr Zeit und Kraft nahmen die parlamentarischen Kommissionen in Anspruch. Ich habe als Staatssekretär des Innern lange Zeiten hindurch meine eigentlichen Amtsgeschäfte in der Zeit vor neun oder zehn Uhr morgens und nach sieben oder acht Uhr abends erledigen müssen und oft erst spät nach Mitternacht die Arbeit verlassen können, um am nächsten Morgen zu früher Stunde wieder auf dem Plan zu sein; und ähnlich wie mir selbst, erging es meinen wichtigsten Mitarbeitern.
Mit diesem überlasteten Apparat mußten die gewaltigen Anforderungen bewältigt werden, die der Krieg in immer steigendem Maße an die wirtschaftliche Zentralbehörde des Reiches stellte.
Deutschland als belagerte Festung
Schritt für Schritt, mit ebenso unerbittlicher Folgerichtigkeit wie souveräner Verachtung des Völkerrechts und brutaler Rücksichtslosigkeit gegen die Neutralen, ergänzte und vervollkommnete die Entente unter Englands Führung die wirtschaftliche Einschnürung Deutschlands.
Die deutsche Handelsflagge war in den ersten Tagen des Krieges von den Weltmeeren verschwunden. Unsere Flotte genügte, um der britischen Flotte die Annäherung an unsere Küsten und die Einfahrt in die Ostsee zu gefahrvoll erscheinen zu lassen. Die Schlacht am Skagerrak am 31. Mai 1916 hat gezeigt, daß es England in der Tat auf einen Kampf mit unserer Hochseeflotte nicht ohne das größte Risiko für seine Flotte und damit für seine Existenz ankommen lassen konnte. Damit war eine nach den Regeln des Völkerrechts durchzuführende Blockade unserer Häfen unmöglich gemacht. Auf der anderen Seite aber war unsere Flotte nicht stark genug, um die britische Seemacht vor deren eigenen Stützpunkten zum Kampf zu stellen. So waren wir in der Nordsee und Ostsee eingeschlossen. England dagegen hatte die Meere frei, nachdem unsere wenigen zur Zeit des Krieges in den überseeischen Gewässern stationierten Kreuzer nach heldenhafter Gegenwehr und glänzenden Waffentaten, wie der Schlacht an der Coronelküste, der Übermacht der Feinde zum Opfer gefallen waren. Einzelne Streifzüge von Hilfskreuzern, wie der „Möwe“ und des „Wolf“, konnten, so Hervorragendes sie leisteten, an der Tatsache nichts ändern, daß unsere Kauffahrteischiffe in deutschen und neutralen Häfen feiern mußten, während die Schiffe der Entente bis zum U-Bootkrieg ohne wesentliche Beunruhigung die Meere befahren konnten.
Da aber die Entente nicht in der Lage war, eine Blockade unserer Küsten aufzurichten und durchzuführen, blieb uns die Möglichkeit des Handelsverkehrs über See durch die Vermittlung neutraler Schiffe, soweit nicht die völkerrechtlichen Satzungen über die Bannware entgegenstanden.
England hat von Beginn des Krieges an alles darangesetzt, uns diese Handelsmöglichkeit zu zerstören und die Blockade unserer Häfen, zu der es marinetechnisch nicht in der Lage war, durch ein System der Schiffahrts- und Handelskontrolle zu ersetzen, das zwar allem Völkerrecht Hohn sprach, aber dem Zweck, uns vom Verkehr mit der Außenwelt abzuschnüren, besser angepaßt war, als es die wirksamste Blockade unserer Küsten hätte sein können.
Das Seekriegsrecht hatte auf der internationalen Konferenz, zu der die britische Regierung im Anschluß an die Haager Friedenskonferenz von 1907 eingeladen hatte, in der sogenannten „Londoner Deklaration“ vom 26. Februar 1909 eine neue Kodifikation erfahren. Die Bevollmächtigten der Signatarmächte, einschließlich der britischen und französischen, hatten in den „Einleitenden Bestimmungen“ zur Londoner Deklaration ausdrücklich festgestellt, daß die Londoner Deklaration im wesentlichen den allgemein anerkannten Grundsätzen des internationalen Rechtes entspreche. Trotzdem hatte die britische Regierung die Londoner Deklaration bei Kriegsausbruch noch nicht ratifiziert. Die Regierung der Vereinigten Staaten richtete wenige Tage nach Kriegsausbruch an die kriegführenden Staaten die Anfrage, ob sie die Londoner Deklaration als maßgebend für die Seekriegführung anerkennen wollten; sie fügte hinzu, daß nach ihrer Ansicht die Annahme der Londoner Deklaration durch die Kriegführenden schweren Mißverständnissen, die andernfalls in den Beziehungen zwischen den Neutralen und den Kriegführenden entstehen könnten, vorbeugen würde. Während Deutschland und sein österreich-ungarischer Bundesgenosse alsbald die amerikanische Anfrage bejahend beantworteten, erklärte die britische Regierung, die Londoner Deklaration nur mit gewissen Modifikationen und Ergänzungen annehmen zu können. Schon die damals der amerikanischen Regierung mitgeteilten „Modifikationen und Ergänzungen“, wie sie in der Order in Council vom 20. August 1914 enthalten waren, bedeuteten in wesentlichen Punkten einen vollständigen Widerspruch zu den in der Londoner Deklaration niedergelegten, bisher allgemein anerkannten Grundsätzen des Seekriegsrechts. Insbesondere setzte die britische Regierung eine Reihe von Gegenständen auf die Konterbandeliste, die in der Londoner Deklaration als Nichtkonterbande erklärt waren und die, da sie entweder überhaupt nicht oder doch nur sehr mittelbar für kriegerische Zwecke verwendbar sind, nach den allgemein anerkannten Regeln des Völkerrechts nicht als Konterbande behandelt werden durften. Außerdem beseitigten die von der britischen Regierung erlassenen Bestimmungen in ihrer Wirkung die in die Londoner Erklärung aufgenommenen Regeln, nach denen die als „relative Konterbande“ bezeichneten Gegenstände nur dann als Konterbande behandelt werden sollten, wenn sie für den Gebrauch der Verwaltungsstellen oder der Streitmacht des feindlichen Staates bestimmt sind. Der für die Versorgung eines kriegführenden Staates bestimmte neutrale Handel mit Gegenständen der relativen Konterbande, insbesondere mit Lebensmitteln und industriellen Rohstoffen, wurde damit unterbunden, im Widerspruch nicht nur zur Londoner Deklaration, sondern auch zu dem vor der Londoner Deklaration von der britischen Regierung selbst anerkannten Völkerrecht. Die amerikanische Regierung hat später in einer ihrer vielen wirkungslos gebliebenen Protestnoten dem Londoner Kabinett eine Erklärung des Lord Salisbury während des südafrikanischen Krieges entgegengehalten, lautend: „Nahrungsmittel, auch wenn sie feindliche Bestimmung haben, können als Kriegskonterbande nur angesehen werden, wenn sie für die Streitkräfte bestimmt sind. Es ist nicht genügend, daß sie geeignet sind, so verwendet zu werden. Es muß bewiesen werden, daß dies zur Zeit ihrer Beschlagnahme in der Tat ihre Bestimmung war.“