Wie sich die Neutralen zu dieser neuen Art des Seekriegs verhalten würden, war allerdings unsicher. Durch die an die U-Boote gegebene Anweisung, neutrale Schiffe auch im Seekriegsgebiet nicht anzugreifen, hatte man eine Rücksicht auf die neutralen Interessen gezeigt, als deren Wirkung man erwartete, die Neutralen würden sich unserm U-Boot-Handelskriege gegenüber ebenso mit formellen Protesten begnügen, wie sie das England gegenüber aus Anlaß der von diesem begangenen, auf Kosten der Neutralen gehenden Völkerrechtsverletzungen, insbesondere aus Anlaß der Erklärung der Nordsee zum Kriegsgebiet, getan hatten. Über die Haltung der Vereinigten Staaten hatte der Unterstaatssekretär Zimmermann den Botschafter Gerard sondiert und den Eindruck gewonnen, daß mehr als ein papierner Protest auch von der Regierung in Washington wohl nicht zu erwarten sei.
Die Proteste kamen in der Tat.
Der amerikanische Einspruch, den Herr Gerard am 12. Februar 1915 überreichte, war, bei aller Höflichkeit in der äußeren Form, sehr bestimmt und unzweideutig in der Sache. Die amerikanische Note wies die Kritik zurück, die in der Denkschrift der deutschen Regierung vom 4. Februar an ihrer angeblich nicht neutralen Haltung geübt worden sei. Sie habe gegenüber allen Übergriffen der andern kriegführenden Nationen eine Haltung eingenommen, die ihr das Recht gebe, „diese Regierungen in der richtigen Weise für alle eventuellen Wirkungen auf die amerikanische Schiffahrt verantwortlich zu machen, die durch die bestehenden Grundsätze des Völkerrechts nicht gerechtfertigt sind“. Zu den von der deutschen Admiralität angekündigten Maßnahmen bemerkte die Note, die amerikanische Regierung glaube das Recht, ja die Pflicht zu haben, die deutsche Regierung zu ersuchen, sie möchte vor einem tatsächlichen Vorgehen die kritische Lage erwägen, die in den beiderseitigen Beziehungen entstehen könnte, falls irgendein Kauffahrteischiff der Vereinigten Staaten zerstört oder der Tod eines amerikanischen Staatsangehörigen verursacht werde. Die amerikanische Regierung würde in solchen Handlungen kaum etwas anderes als eine unentschuldbare Verletzung neutraler Rechte erblicken können und sich genötigt sehen, die deutsche Regierung für solche Handlungen ihrer Marinebehörden streng verantwortlich zu machen und alle Schritte zu tun, die zum Schutz amerikanischen Lebens und Eigentums und zur Sicherung des vollen Genusses der amerikanischen Rechte auf hoher See für die Amerikaner erforderlich seien. Die amerikanische Regierung hoffe, daß die deutsche Regierung die Versicherung geben könne und wolle, daß amerikanische Staatsbürger und ihre Schiffe auch in dem Seekriegsgebiet in keiner andern Weise als im Wege der Durchsuchung durch deutsche Seestreitkräfte belästigt werden sollten.
Die amerikanische Regierung stellte sich also schon in dieser Note auf den Standpunkt, daß sie ihrer Neutralität Genüge getan habe, wenn sie für die Amerikanern aus Völkerrechtsverletzungen erwachsenden Nachteile die Regierung, von der die Völkerrechtsverletzung ausging, „in der richtigen Weise“ verantwortlich machte. In welcher Weise, darüber gestand sie Deutschland keine Kritik zu. In Wirklichkeit hatte sie sich bisher gegenüber England auf die Forderung von Schadenersatz beschränkt, jedoch keinen ernstlichen Versuch gemacht, die britische Regierung zur Einhaltung der völkerrechtlichen Normen zu bestimmen. Deutschland gegenüber kündigte sie an, daß sie nicht nur die deutsche Regierung für jede Schädigung, die sich aus der Durchführung der am 4. Februar angekündigten Maßnahmen ergeben sollte, verantwortlich machen, sondern auch „alle Schritte“ zum Schutz des amerikanischen Lebens und Eigentums und zur Sicherung der amerikanischen Reisefreiheit auf den Meeren tun werde.
Schon damit hatte der U-Bootkrieg ein ernsteres Gesicht angenommen, als man es bei der Hinausgabe der Erklärung vom 4. Februar erwartet hatte. Denn für die weitere Entwicklung des Krieges kam es weniger darauf an, ob die Haltung der Regierung der Vereinigten Staaten gerecht und billig war, als darauf, welche Haltung diese praktisch einzunehmen entschlossen war. Und nach dieser Richtung hin eröffnete die amerikanische Note keine allzu guten Aussichten.
Die Reichsregierung gab auf die Note am 16. Februar eine ausführliche Antwort. Sie legte zunächst dar, daß die angekündigte Maßnahme in keiner Weise gegen den legitimen Handel und die legitime Schiffahrt der Neutralen gerichtet sei, sondern lediglich eine durch Deutschlands Lebensinteressen erzwungene Gegenwehr gegen die völkerrechtswidrige Seekriegführung Englands darstelle. Die Neutralen hätten bisher die völkerrechtswidrige Unterbindung ihres Handels mit Deutschland trotz ihrer Proteste nicht zu verhindern vermocht. Dadurch sei der Zustand geschaffen worden, daß einerseits Deutschland unter stillschweigender oder protestierender Duldung der Neutralen von der überseeischen Zufuhr auch solcher Güter, die niemals Kriegskonterbande waren, abgeschnitten sei, während England unter Duldung der neutralen Regierungen sogar mit solchen Waren versorgt werde, die stets und unzweifelhaft als Konterbande galten. Insbesondere wurde auf die Munitions- und Waffenlieferungen aus den Vereinigten Staaten an die Entente hingewiesen. „Die deutsche Regierung,“ so fuhr die Note fort, „gibt sich wohl Rechenschaft darüber, daß die Ausübung von Rechten und die Duldung von Unrecht seitens der Neutralen formell in deren Belieben steht und keinen formellen Neutralitätsbruch involviert; sie hat infolgedessen den Vorwurf des formellen Neutralitätsbruchs nicht erhoben. Die deutsche Regierung kann aber — gerade im Interesse voller Klarheit in den Beziehungen beider Länder — nicht umhin, hervorzuheben, daß sie mit der gesamten öffentlichen Meinung Deutschlands sich dadurch schwer benachteiligt fühlt, daß die Neutralen in der Wahrung ihrer Rechte auf den völkerrechtlich legitimen Handel mit Deutschland bisher keine oder nur unbedeutende Erfolge erzielt haben, während sie von ihrem Recht, den Konterbandehandel mit England und unsern andern Feinden zu dulden, uneingeschränkten Gebrauch machen. Wenn es das formale Recht der Neutralen ist, ihren legitimen Handel mit Deutschland nicht zu schützen, ja sogar sich von England zu einer bewußten und gewollten Einschränkung dieses Handels bewegen zu lassen, so ist es auf der andern Seite nicht minder ihr gutes, aber leider nicht angewandtes Recht, den Konterbandehandel, insbesondere den Waffenhandel, mit Deutschlands Feinden abzustellen[4]. Bei dieser Sachlage sieht sich die deutsche Regierung nach sechs Monaten der Geduld und des Abwartens genötigt, die mörderische Art der Seekriegführung Englands mit scharfen Gegenmaßnahmen zu erwidern. Wenn England in seinem Kampf gegen Deutschland den Hunger als Bundesgenossen anruft, in der Absicht, ein Kulturvolk von 70 Millionen vor die Wahl zwischen elendem Verkommen oder Unterwerfung unter seinen politischen und kommerziellen Willen zu stellen, so ist heute die deutsche Regierung entschlossen, den Handschuh aufzunehmen und an den gleichen Bundesgenossen zu appellieren; sie vertraut darauf, daß die Neutralen, die bisher sich den für sie nachteiligen Folgen des englischen Hungerkriegs stillschweigend oder duldend unterworfen haben, Deutschland gegenüber kein geringeres Maß von Duldsamkeit zeigen werden, und zwar auch dann, wenn die deutschen Maßnahmen, in gleicher Weise wie bisher die englischen, neue Formen des Seekriegs darstellen.“ Die Note wiederholte dann, daß die Befehlshaber der deutschen U-Boote angewiesen seien, Gewalttätigkeiten gegen amerikanische Handelsschiffe, soweit sie als solche erkennbar seien, zu unterlassen, und machte zur Vermeidung von Verwechslungen den Vorschlag, die amerikanische Regierung möchte ihre mit feindlicher Ladung befrachteten, den britischen Kriegsschauplatz berührenden Schiffe durch Konvoyierung kenntlich machen, über deren Durchführung die deutsche Regierung alsbald zu Verhandlungen bereit sei. Zum Schluß führte die Note aus: „Sollte es der amerikanischen Regierung vermöge des Gewichts, das sie in die Wagschale des Geschickes der Völker zu legen berechtigt und imstande ist, in letzter Stunde noch gelingen, die Gründe zu beseitigen, die der deutschen Regierung ihr Vorgehen zur gebieterischen Pflicht machen, sollte die amerikanische Regierung insbesondere einen Weg finden, die Beachtung der Londoner Seekriegsrechts-Erklärung auch von seiten der mit Deutschland Krieg führenden Mächte zu erreichen und Deutschland dadurch die legitime Zufuhr von Lebensmitteln und industriellen Rohstoffen zu ermöglichen, so würde die deutsche Regierung hierin ein nicht hoch genug zu veranschlagendes Verdienst um die humanere Gestaltung der Kriegführung anerkennen und aus der also geschaffenen neuen Sachlage gern die Folgerungen ziehen.“
Diese Note, die von dem formalen Recht an den Geist des Rechtes appellierte und einen Weg zur Wiederherstellung einer menschlichen Kriegführung zeigte, hatte zunächst einen Erfolg. Am 22. Februar wandte sich die amerikanische Regierung in einer gleichlautenden Note an die deutsche und an die britische Regierung mit einem Vorschlag, dessen wesentlicher Inhalt war: Unterseeboote sollen gegenüber Handelsschiffen nur zur Durchführung des Rechtes der Anhaltung und Durchsuchung verwendet werden; neutrale Flaggen dürfen von Handelsschiffen der kriegführenden Staaten nicht benutzt werden. England wird Nahrungs- und Genußmittel, die für Deutschland bestimmt sind, nicht anhalten, wenn sie an Agenturen in Deutschland adressiert sind, die von den Vereinigten Staaten für den Empfang und den Weiterverkauf an die Zivilbevölkerung bezeichnet sind.
Die deutsche Regierung antwortete bereits am 28. Februar, daß sie in der amerikanischen Anregung eine geeignete Grundlage für eine Lösung zu erkennen glaube. Sie erklärte sich ausdrücklich bereit, die Tätigkeit der U-Boote gegenüber Handelsschiffen auf das Anhalten und die Durchsuchung zu beschränken, falls der Flaggenmißbrauch abgestellt werde und die von der amerikanischen Regierung vorgeschlagene Regelung der Lebensmittelzufuhr nach Deutschland zustandekomme, mit der sie ihrerseits sich einverstanden erklärte. Sie schlug lediglich eine Ergänzung vor hinsichtlich der Zufuhr von Rohstoffen, die der friedlichen Volkswirtschaft dienten.
Die britische Regierung dagegen lehnte am 13. März 1915 die amerikanische Anregung ab mit der Motivierung, daß Deutschland die in dem amerikanischen Vorschlag gleichfalls enthaltene Anregung über die Beschränkung der Anwendung von Seeminen nicht vorbehaltlos angenommen habe, womit es sich für die britische Regierung erübrige, eine weitere Antwort zu geben.
Damit war die amerikanische Vermittlungsaktion erledigt.