Zum ersten Male fand in Südwestafrika die Heranziehung der Bevölkerung zur Beratung bei einer Verwaltungsmaßnahme anläßlich der 1895 zur Einführung gelangenden Eingangszölle statt. Es traten damals zu diesem Zweck die Kaufleute von Windhuk und der nächstliegenden größeren Plätze, die aber zum Teil schon Ritte bis zu fünf Tagen zu machen hatten, zur gemeinsamen Beratung unter Leitung des zuständigen Ressortbeamten zusammen. In der Folge wurde dann vor Ergreifung von Maßnahmen wichtiger Art seitens des Gouvernements mit Vertrauenspersonen aus der Bevölkerung verhandelt. Zu einer Zeit, in der die Masse der deutschen Einwanderung sich auf Windhuk und Umgegend beschränkte, genügte dies Verfahren auch. Als aber die Verwaltung immer mehr dezentralisiert werden mußte, erwies sich als zweckmäßig, auch jedem Bezirksamtmann seine Berater aus der Bevölkerung zur Seite zu stellen und dies als dauernde Einrichtung beizubehalten. Das geschah mittels Gouvernementsverfügung vom 18. Dezember 1899, in der u. a. ausgeführt ist:
Oberrichter Richter.
»Es kann im Gegenteil den Verwaltungsbeamten nur von Wert sein, wenn sie ihre gesetzgeberischen Maßnahmen nicht lediglich vom grünen Tische beschließen, sondern vorher die Ansichten der Bevölkerung kennen lernen. Beim Gouvernement selbst ist diese Gepflogenheit bis jetzt im allgemeinen bereits eingehalten worden. Doch ist hierbei die Erfahrung gemacht, daß öffentliche Versammlungen, zu denen jeder Zutritt hat, sich weniger zu dem gedachten Zweck eignen, da in diesen die mit der besten Sprachgewandtheit begabten Elemente das größte Wort führen und die weniger gewandten und daher in der Regel auch bescheideneren Elemente zurückzudrängen pflegen. Infolgedessen ist es vorzuziehen, lediglich mit Vertrauenspersonen aus der Zivilbevölkerung zu verhandeln und diesen die weiteren Verhandlungen mit ihren Mitbürgern zu überlassen.«
Des weiteren wurde die Zahl der Beiräte für jeden Bezirk auf drei festgesetzt, und zwar sollte unter dieser Zahl der Stand der Kaufleute, der Farmer und Handwerker durch je ein Mitglied vertreten sein. Bezüglich der Wahl wurde angeordnet:
»Ob der Bezirksamtmann sich diese Personen selbst wählt, oder sie sich durch die Bevölkerung präsentieren läßt, hängt von den örtlichen Verhältnissen ab. Im allgemeinen ist aus naheliegenden Gründen das letztere vorzuziehen, jedoch nicht immer durchführbar. Die Mandate sind alljährlich am 1. Januar zu erneuern. Einer Wiederernennung der bisherigen Mitglieder steht indessen nichts im Wege.«
Von einer Wahl der Beiräte durch die Bevölkerung mußte anfänglich an solchen Plätzen abgesehen werden, an denen eine nennenswerte Anzahl von Reichsdeutschen noch nicht vorhanden war. Denn, wenn auch nicht direkt angeordnet, so wurde doch stillschweigend darauf gehalten, daß der Beirat möglichst nur aus deutschen Reichsangehörigen bestände.
Diesen Beirat vor jeder gesetzgeberischen Maßnahme zu hören, war der Bezirksamtmann verpflichtet. Der Gouverneur selbst hielt sich zu dem gleichen Zweck an den Beirat von Windhuk, der in einem solchen Fall durch die jeweilige Einberufung von drei weiteren Mitgliedern auf sechs erhöht wurde. Inzwischen ist unter dem 4. Dezember 1904 eine Verordnung des Herrn Reichskanzlers, betreffend die Bildung eines besonderen Gouvernementsbeirats für die Kolonien, erschienen. Der letztere setzt sich aus dem Gouverneur und einer Anzahl amtlicher und nichtamtlicher Mitglieder zusammen. Die Mindestzahl der nichtamtlichen Mitglieder muß drei betragen, während die Zahl der amtlichen Mitglieder diejenige der ersteren nicht überschreiten darf. Die amtlichen Mitglieder ernennt der Gouverneur, die nichtamtlichen beruft er nach gutachtlicher Anhörung von Berufskreisen. Die nichtamtlichen Mitglieder sollen ihren Wohnsitz möglichst am Sitze des Gouvernements oder in dessen Nähe haben. Die Rechte des Gouvernementsbeirats sind:
a) Prüfung des jährlichen Haushaltungsvoranschlages.
b) Prüfung der von dem Gouverneur zu erlassenden Verordnungen.