Suomen kysymyksistä vedettiin nyt etualalle menettely, jota oli noudatettava Suomen asioita hallitsijalle esitettäessä, sekä valtakunnanlainsäädäntöä koskevat kysymykset. Ensinmainitulla tarkoitettiin saattaa nämä asiat Venäjän ministerineuvoston valvonnan alaisiksi, ennenkuin ne esitettiin hallitsijalle, ja siten antaa tälle laitokselle ratkaiseva vaikutusvalta kaikkiin Suomen asioihin. Suomen lakiasäätäviä viranomaisia asiassa kuulematta julkaistiin kesäkuussa 1908 asetus, ettei ministeri-valtiosihteeri saisi hallitsijalle esittää mitään Suomesta saapuneita asioita, ennenkuin ne oli saatettu ministerineuvostoon lausunnonantamista varten, milloin asian laatu sitä vaati. Tätä toimenpidettä voidaan pitää uuden laittomuus- ja venäläistyttämissuunnan virallisena alkuna maassamme. Se tapahtui heti perustuslaillisen senaatin hajoittamisen jälkeen eikä ollut ilman yhteyttä tämän seikan kanssa. Tehottomiksi jäivät Suomen senaatin, samoinkuin eduskunnan useampaan kertaan tekemät huomautukset toimenpiteen sekä oikeudellisesta että käytännöllis-hallinnollisesta puolesta. Venäjän ministerineuvosto sai tarkastusoikeuden niihin Suomen asioihin, jotka oli esitettävä hallitsijalle, ja tuli siten olemaan Suomen hallituksen ja hallitsijan välillä oleva virallinen aste sekä sai aina uudistuvaa tilaisuutta puuttua Suomen asiain ratkaisuun, silloinkin kun nämä olivat laadultaan täysin sisäisiä ja politiikkaan kuulumattomia. Laajassa mitassa neuvosto käyttikin tätä oikeutta hyväkseen muka laillisuuden varjossa, vaikka sellainen virallinen maamme asioihin sekaantuminen oli ilmeisessä ristiriidassa Suomen Venäjän valtakunnassa nauttiman autonomisen erikoisaseman kanssa. Oli luonnollista, että heikko ja Suomelle epäsuopea hallitsija sellaisissa asioissa enemmän kuunteli venäläisiä neuvonantajiaan kuin Suomen senaattia ja ministerivaltiosihteeriä.

Laajan luvun Suomen poliittisessa historiassa Venäjän vallan aikana muodostaa valtakunnanlainsäädäntökysymys, s.o. Venäjälle ja Suomelle yhteisten tai valtakunnan etuja koskevien Suomen lakien säätämistä koskeva kysymys ja sillä on tärkeä sijansa venäläis-suomalaisissa ristiriidoissa. Pyrkimys saada tämä kysymys järjestetyksi oli venäläiseltä taholta sikäli oikeutettu, kuin lainsäädännössä tässä kohden oli olemassa aukko, mutta sen merkitystä suurenneltiin poliittisessa tarkoituksessa. Ei suomalaistenkaan puolella oltu haluttomia järjestämään tätä kysymystä, mutta se oli tehtävä tavalla, joka ei järkyttänyt Suomen valtakunnassa nauttimaa sisäistä autonomiaa. Eri ajoin ja muodoin olivat venäläiset ja suomalaiset viranomaiset tätä kysymystä käsitelleet ja sitä oli pohdittu venäläis-suomalaisissa sekakomiteoissa. Vielä vuonna 1909 asetettiin tällainen, kumpaakin maata edustavista valtio-oikeuden tuntijoista kokoonpantu sekakomitea, jonka puheenjohtajana oli salaneuvos Haritonov. Mutta suomalaiset ja venäläiset näkökannat eivät nyt yhtä vähän kuin aiemminkaan olleet yhteensovitettavissa. Venäläiseltä taholta esitettiin vaatimuksia, joita Suomen puolelta ei voitu hyväksyä. Täällä oltiin valmiit tekemään suuriakin myönnytyksiä, mutta ei kuitenkaan niin suuria, että suomalainen lainsäädäntö tähän kuuluvilla aloilla jäisi kokonaan riippuvaiseksi Venäjän viranomaisten päätöksestä, kun taas venäläisellä taholla juuri tässä kohden pyrittiin saavuttamaan ehdotonta ylivaltaa. Kysymys oli tullut tai tehty erikoisesti olevan hetken vaatimaksi Venäjän valtakunnanduuman alettua toimintansa. Pääministeri Stolypin oli jo toukokuussa 1908 pitänyt duumassa ohjelmapuheen, jossa hän antoi vääristellyn ja voimakkaasti väritetyn kuvan Suomen oloista sekä tehosti, kuinka oli välttämätöntä tyydyttää Venäjän valtakunnan edut Suomen lainsäädäntöoikeuksien kustannuksella. Hänen mielestään tulisi valtakunnanlainsäädännön saada ratkaisu, joka ottaisi asianmukaisesti huomioon Venäjän "historialliset suvereniteettioikeudet", ja siihen ei tarvittaisi Suomen valtiopäivien suostumusta. Kysymyksen siis ratkaisisivat Venäjän valtakunnan viranomaiset, huolimatta siitä, oliko Suomen suostumus olemassa vai ei. Kaksi vuotta myöhemmin tämä ohjelmalausuma toteutettiin. Maaliskuussa 1910 hallitsija antoi manifestin ynnä ehdotuksen laiksi "niiden Suomenmaata koskevien lakien ja asetusten säätämisjärjestyksestä, joilla on yleisvaltakunnallinen merkitys", joka lakiehdotus oli annettava duumalle ja valtakunnanneuvostolle. Ehdotusta seurasi luettelo sellaisista valtakunnallisista asioista, jotka oli riistettävä Suomen lainsäädännön piiristä venäläisten viranomaisten ratkaistaviksi. Näiden asiain joukossa olivat muiden muassa: Suomen osallisuus valtakunnanmenoihin, asevelvollisuuden suorittaminen ja muut sotilaalliset rasitukset, Suomessa asuvien venäläisten oikeudet, valtakunnankielen käyttö Suomessa, pääperusteet, joiden mukaan Suomen hallintoa oli hoidettava erikoisten laitosten avulla, oikeuslaitoksen ja koululaitoksen pääperusteet, sanomalehdistöä, tullilaitosta ja tullitariffeja, rahajärjestelmää, postia, sähkölennätintä ja joissakin suhteissa kulkulaitoksia, merenkulkua sekä luotsi- ja majakkalaitosta koskeva lainsäädäntö y.m. Yleisvaltakunnallisiin kysymyksiin, jotka ilman Suomen myötävaikutusta voitiin järjestää, luettiin siis Suomen sisäisen hallituksen perusteet ja sen hallinnon tärkeimmät alat. Valtiopäivien lausunto lakiehdotuksesta vaadittiin annettavaksi kuukauden kuluessa. Valtiopäivien vastauksessa lausuttiin toivottavaksi, että päästäisiin tyydyttävään ratkaisuun sellaisissa kysymyksissä, jotka voivat antaa aihetta selkkauksiin ja ristiriitoihin, mutta eduskunta lausui samalla, että se, koska lakiehdotus "sisälsi Suomen perustuslakien perinpohjaisen muutoksen ja eduskunta ei voi luopua sille tällaisessa asiassa kuuluvasta päättämisoikeudesta, ei ole katsonut voivansa antaa tarkoitettua lausuntoa lakiehdotuksen sisällyksestä."

Kiinnittämättä huomiota valtiopäivien kantaan tässä Suomen koko kansalliselle olemassaololle niin tärkeässä kysymyksessä, valtakunnanduuma hyväksyi lain ja jo saman vuoden kesäkuun 30 p:nä — siis tavattomalla kiireellä — hallitsija sen vahvisti. Sen mukaan Suomen kansaneduskunnan tuli ainoastaan antaa lausuntonsa sellaisiin lainsäädäntöaloihin kuuluvista lakiehdotuksista, joiden katsottiin olevan luonteeltaan yleisvaltakunnallisia. Suomen etuja valvomaan olisi Suomen eduskunnalla oikeus valita neljä edustajaa valtakunnanduumaan, jonka jäsenluku nousi 442:een, sekä kaksi edustajaa valtakunnanneuvostoon. Valtakunnanduuman tehtyä päätöksensä tästä kysymyksestä duumanjäsen Puriskevits huudahti vahingoniloiset sanansa: "Finis Finlandiae!" Tällainen valtakunnanlaki, joka teki Suomen kokonaan riippuvaiseksi maamme elämälle ja tarpeille vieraista Venäjän lakiasäätävistä viranomaisista, näytti itse asiassa olevan omansa tekemään lopun vapaasta ja itsehallinnollisesta Suomesta. Tämä oli kova isku maallemme ja se murskasi täällä vielä joillakin tahoilla kytevät toiveet päästä Venäjän kanssa sovinnolliseen ratkaisuun.

Lakia ei myöskään Suomessa koskaan tunnustettu päteväksi eikä kansaneduskunta koskaan ryhtynyt antamaan lausuntoa valtakunnanduumalle eikä valitsemaan siihen edustajia — se ei yleensä ollenkaan puuttunut tätä laatua oleviin asioihin — mutta laki pantiin siitä huolimatta käytäntöön.

Venäjän itsevaltainen hallitustapa oli osoittautunut Suomelle vaaralliseksi, mutta moni kaukokatseinen suomalainen poliitikko oli jo aiemmin lausunut sen käsityksen, että perustuslaillisesti hallittu Venäjä olisi vielä vaarallisempi. Tämä mielipide oli tuotu ilmi m.m. aikaisemmin mainitussa von Beckerin kirjasessa, jossa tekijä esitti olevan välttämätöntä luoda vapaa ja puolueeton Suomi. Nämä ennustukset näyttivät nyt käyvän toteen. Valtakunnanlakiin nähden, joka oli syntynyt — ei itsevaltiuden mielivallasta, vaan valtakunnanduuman suostumuksella ja myötävaikutuksella, eivät mitkään vastalauseet voineet olla tehokkaita, ja sen perustalle voitiin laatia uusia lakeja, jotka olivat omansa vähitellen automaattisesti ja lopullisesti tuhoamaan Suomen koko erikoisaseman ja kansallisen elämän. Kävi näin ollen yhä selvemmäksi, ettei maan ja kansan kansallista olemassaoloa uhkaavan vaaran lähteenä ollut Venäjän autokratia tai virkavalta, vaan itse se seikka, että oltiin Venäjän vallan alla. Keisarin sanapattoisuus oli Suomessa suuresti järkyttänyt lojaalisuuden tunteita hallitsijaa kohtaan; valtakunnanduuman myötävaikutus Suomen autonomian sortamiseksi ja maan kansallisen olemassaolon tuhoamiseksi heikensi suuresti myös sitä lojaalisuuden tunnetta valtakuntaa kohtaan, minkä perustana oli Suomen valtio-oikeudellinen suhde Venäjään.

Suomen senaatti oli jo tällöin käsissä, jotka olivat halukkaat palvelemaan Venäjän asiaa vastoin kansan tahtoa ja maan etuja. Sen jälkeen kuin kokoomushallitus oli hajoitettu ja kaikki sen jäljellä olevat jäsenet eronneet syksyllä 1909, sai maa hallituksen, jonka jäsenet vain nimeksi olivat suomalaisia — senaatin varapuheenjohtajana oli kenraali W. Markov — ja joita eivät mitkään arvelut häirinneet, kun oli kysymys maan itsehallinnon hävittämisestä ja venäläistyttämisestä. Myöhemmin hallitukseen astui miehiä, jotka eivät edes muodollisesti olleet suomalaissyntyisiä eivätkä osanneet kumpaakaan maan kielistä. Kenraalikuvernööri Boeckmann sai eron 1909 ja hänen seuraajakseen nimitettiin kenraali Seyn. Kaikki oli siis hyvin järjestetty venäläistyttämisen jyrkkää toteuttamista varten. Suomen hallituksen puolelta ei enää ollut mitään vastarintaa pelättävissä. Vain eduskunta pysyi torjuvalla kannallaan, mutta venäläisellä ja hallituksen taholla ei siihen kiinnitetty sanottavaa huomiota. Siitä ei välitetty sen enempää, vaan se katsottiin laitokseksi, jolla ei ollut arvovaltaa eikä merkitystä.

Se venäläinen politiikka, jota nyt sovellutettiin Suomen autonomian horjuttamiseksi ja maan sulattamiseksi yhteen Venäjän kanssa, oli paljon viisaampaa tai viekkaampaa ja pohjaltaan vaarallisempaa kuin aikaisempi Bobrikovin aikana noudatettu avoin väkivalta. Suuri yleisö sai sitä suoranaisesti vähemmin tuta, ja se olikin ulkonaiselta olemukseltaan eräissä suhteissa hillitympi. Sanottavaa sensuuripainostusta ei harjoitettu sanomalehdistöä kohtaan, joka jokseenkin vapaasti saattoi lausua mielipiteensä. Kokouksia ja neuvottelutilaisuuksia ei ehkäisty yhtä laajassa mitassa kuin aiemmin eikä yksityisiä kansalaisia saatettu rettelöimiselle alttiiksi niin yleisesti kuin silloin. Uusi valtakunnankoneisto oli — niin oli laskettu — itsestään vievä päämäärään. Mutta virkamiehet olivat erittäin pulmallisessa asemassa. Isänmaallinen mieli ja lainkuuliaisuus joutui koville koetuksille. Lukuisat maan parhaista virkamiehistä pakotettiin tai tunsivat olevansa pakotetut jättämään paikkansa ja heidän sijallensa tuli ala-arvoisia tai kansallisuudeltaan venäläisiä tai suomalaisia onnenonkijoita. Uusi venäläis-suomalainen virkavalta oli näin astumassa vanhan virkamiesluokan sijalle. Mutta järjestelmä vei kuitenkin pian myös suoranaisiin väkivallantekoihin.

Kaksi vuotta siitä kuin valtakunnanlainsäädäntö oli päätetty, vuonna 1912, käytettiin uutta lainsäädäntötietä ensikerran. Valtakunnanduuma hyväksyi ja hallitsija vahvisti silloin kaksi "valtakunnanlakia", joista toinen koski Suomen velvollisuutta rahallisesti ottaa osaa Venäjän sotilaskustannuksiin, toinen venäläissyntyisten oikeudellista tasa-arvoisuutta syntyperäisten suomalaisten rinnalla kansalaisoikeuksiin nähden, venäläisten kansalaisoikeuden silti lakkaamatta Venäjällä. Tämän n.s. "yhdenvertaisuuslain" pätevyyttä, se kun oli lainvastaisesti syntynyt, ei tietenkään Suomessa tunnustettu ja maan kunnalliset ja oikeusviranomaiset jättivät sen huomioonottamatta. Yritykset saada kysymys järjestetyksi suomalaisella lailla raukesivat Venäjän hallituksen vastarintaan, se kun ei halunnut saada ristiriitaa laillista tietä sovitetuksi. Käytännöllisessä elämässä Suomessa asuvat venäläiset nauttivat lähipitäen samoja oikeuksia kuin maan omat asukkaat ja heillä oli tuskin mitään syytä tyytymättömyyteen, varsinkin kun he milloin tahansa vaikeuksitta voivat saavuttaa Suomen kansalaisen aseman. Muodollinen eroavaisuus oli siinä, että venäläisten, saadakseen elinkeino-oikeuden, tuli hakea sitä kuvernöörinvirastolta, kun taas Suomen kansalaisille riitti maistraatille tehty ilmoitus. Tällä itsessään merkityksettömällä alalla venäläiseltä taholta suorastaan tarkoituksellisesti laadittiin ristiriitoja. Ensinnä joutui tässä tuleen Viipurin maistraatti, joka kieltäytyi ottamasta vastaan erään paikkakunnalla oleskelevan venäläisen elinkeinoilmoitusta osoittaen hänet kuvernöörinvirastoon. Yhdenvertaisuuslaki sisälsi sen tolkuttoman määräyksen, että suomalainen virkamies tai tuomari, joka kieltäytyi sovelluttamasta tai noudattamasta lakia, oli haastettava venäläisen tuomioistuimen eteen Pietariin ja siinä tuomittava. Tiedettiin kokemuksesta, että Suomen tuomioistuimet eivät olleet lahjottavissa ja että ne tuomitsisivat yksinomaan sellaisten lakien mukaan, joilla oli laillinen pätevyys Suomessa, ja sanotulla määräyksellä tahdottiin poistaa vaikeus saada niskoittelevat virkamiehet rangaistukseen. Tämän mukaisesti vangittiinkin mainitun maistraatin jäsenet ja vietiin väkivallalla Venäjän pääkaupunkiin. He valittivat tästä Viipurin hovioikeuteen, joka selitti vangitsemisen laittomaksi. Heti kohtasi sama kohtalo myös niitä hovioikeuden jäseniä — heitä oli kaksikymmentäkolme, — jotka olivat ottaneet osaa päätöksentekoon. Myöskin muutamia muita samanlaisia tapauksia sattui. Näin useita nuhteettomia virkamiehiä, niiden joukossa monta iäkästä, vedettiin vieraan tuomioistuimen eteen, jolla ei ollut mitään tekemistä suomalaisen lainkäytön kanssa, ja tuomittiin siinä pitkäaikaiseen vankeusrangaistukseen, mikä oli kärsittävä venäläisessä vankilassa (Krestyn vankilassa). Tällainen kohtelu oli tietenkin oikeudentuntoa kuohuttava ja omansa syvästi loukkaamaan kansallista tunnetta, se oli samalla, kuten eduskunta on lausunut, "itse sen perustan aukirepimistä, jolla yhteiskuntajärjestys lepää, se oli anarkian asettamista järjestyneiden yhteiskuntaolojen sijalle." Mutta Suomen yhteiskunta oli voimaton moisten väkivallantekojen edessä ja saattoi vain mielenosoituksin ja ilmaisemalla myötätuntoaan vihamielisen ja vihatun poliittisen mielivallan viattomille uhreille tuoda ilmi kuohuksissa olevat tunteensa.

Samalla suoranainen käytännöllinen venäläistyttämistyö edistyi yhä nopeammassa tahdissa. Venäjänkieli sai yhä suuremman käytön virastoissa ja niiden välisessä kirjeenvaihdossa. Senaatin asiankäsittelyissä venäjä oli ainoana virallisena kielenä. Koulujen lukujärjestys sullottiin taas täyteen venäjänkielen tunteja toisten oppiaineiden kustannuksella ja myöskin korkeakoulujen asteittaista venäläistyttämistä suunniteltiin. Luotsilaitos oli lakannut olemasta suomalainen virasto ja alistettu Venäjän meriministeriön alaiseksi sekä sen miehistöön otettu venäläisiä, jotka olivat enemmän tai vähemmän perehtymättömiä maan merenkulkuoloihin, — raskas isku sen oivalliselle rannikkoväestölle. Ja alituisesti haudottiin uusia tuumia maan poikkeusasemaa ja erikoisluonnetta vastaan, eikä vähimmin kenraalikuvernöörin johdon alaisena olevassa, pääasiallisesti venäläisistä kokoonpannussa Suomen senaatissa. Myöskin maan taloudelliset olot kärsivät suuresti venäläisten kelvottomasta hallituksesta. Venäjän etuja suosittiin kaikissa suhteissa Suomen kustannuksella. Vuonna 1913 tuli silloin eronneen kenraali Langhoffin jälkeen ministeri-valtiosihteeriksi kenraali Markov ja tämän sijalle nimitettiin senaatin varapuheenjohtajaksi tarmokas mustansotnian mies, M. Borovitinov.

Nytkin turvauduttiin passiiviseen vastarintaan ja tehtiin suuria uhrauksia, mutta tämä johtui yleensä yksityisten henkilöiden lainkuuliaisuudesta ja kunniantunnon vaatimuksista. Yhteiskunnan poliittisena aseena se oli kadottanut merkityksensä. Tehokkaan vastarinnan mahdollisuuksia puuttui, mikä sai yhteiskunnassa aikaan jonkun verran lamaantumista, mutta samalla loi mieliin painostavan katkeruuden. Myöskin aktivistinen liike oli ainakin näennäisesti herpaantunut, mutta sen henki eli edelleen eräissä yhteiskuntapiireissä ja säilytti sittemmin esiintyvän itsenäisyysliikkeen siemenen. Vain ulkoapäin tuleva, sellaisten mullistavien tapauksien tuoma apu, jotka järkyttäisivät Venäjän tai ainakin siellä vallassa olevan suunnan mahti-aseman, näytti nyt enää voivan pelastaa Suomen perikadosta, estää Venäjää nielemästä maatamme kokonaan. Porvarilliset poliitikot ylläpitivät suhteita Venäjän vapaamieliseen oppositsioniin, varsinkin kadettipuolueeseen, joka oli osoittanut jonkunverran ymmärtävänsä Suomen taistelua kansallisuutensa ja sisäisen itsehallintonsa puolesta, mutta avuntoiveet tältä taholta olivat vähäiset eikä suhde ollut täysin luottamuksellinen. Omia porvarillisista erilleen johtavia teitään kulkeva sosiaalidemokraattinen puolue oli yhteistoiminnassa rajan itäpuolella olevien samanmielisten ainesten kanssa, pitäen kuitenkin ensi sijassa päämääränä yhteiskunnallista, — siis ei puhtaasti valtiollista — vallankumousta. Tämä yhteistyö laski perustan myöhemmin näiden ryhmien kesken esiintyvälle voimakkaalle yhteistunnolle. Mutta Venäjän vallankumous, joka oli ollut niin monen toiveiden esineenä, niin siellä kuin Suomessa, näytti etäisemmältä kuin koskaan.