Jos näin Rousseaun oppi kansalle kuuluvasta ylimmästä valtiovallasta ulottuu verrattain syvälle inhimillisen ajattelun historiaan, niin vielä paljoa syvemmät juuret on sillä teorialla, josta hänen teoksensa on saanut nimensä ja joka on hänen koko valtiotieteellisen ajattelunsa lähtökohta, nimittäin sopimusteorialla. Prof. Erich huomauttaa valtiosääntöjen säätämistä ja muuttamista käsittelevässä teoksessaan, että sillä opilla, jonka mukaan valtion oikeusperusteena on jonkunlainen sopimus, oli kannattajia jo vanhojen kreikkalaisten filosofien keskuudessa. Keskiaikaisillakin kirjailijoilla tavataan tämän opin suuntaisia ajatuksia ja uudennusajalla kehittävät n.s. luontaisoikeuden puoltajat sitä aivan erikoisen innokkaasti. Ja myöhemminkin on sen vaikutus valtio-oppiin ja valtioitten oikeusmuotoihin ollut tavattoman tärkeä. Sisälsihän tuo käsitys, että valtion olemassaolon perustuksena on jonkunlainen sopimus, millainen tahansa, ytimeltään kansanvaltaisen periaatteen, josta kehitettynä saattoi tulla hallitsijain yleensä ehdottomaksi ja alkuperältään suorastaan jumalalliseksi julistetun ylimmän vallan terveellinen vastapaino.

Tällaisen sopimuksen tekemistä ovat kaiketi hyvin harvat pitäneet varsinaisena historiallisena tapahtumana: pikemminkin on sitä käsitetty jonkunlaiseksi luontaiseksi oikeuspohjaksi, jolle valtio on rakennettava. Mutta myönnettävä on, että tätä sopimusperiaatetta on aikojen kuluessa käytetty mitä vastakkaisimpiin tarkoituksiin ja että siitä vedetyt käytännölliset johtopäätökset ovat olleet mitä ristiriitaisimpia. Niinpä on keskiajalta lähtien puolustettu sellaista katsantokantaa, että sopimus on alkuaan tehty kuninkaan ja kansan välillä, mutta ettei kansalla sitten, kun se kerran on antautunut kuninkaan valtaan, ole enää mitään sanansijaa, hallittiinpa sitä millä tavalla tahansa. Toisaalta on taas sopimus käsitetty tehdyksi niiden ihmisten kesken, jotka ovat valtion muodostaneet, niin että "kuninkaiden ja hallitusmiesten valta on ainoastaan johdettua valtaa", niinkuin lausuu Milton, joka toisen tunnetun englantilaisen ajattelijan Locke'in kanssa on tätä käsitystä puolustanut.

Kuuluisa on kolmannen englantilaisen filosofin Hobbes'in kanta. Hänkin lähtee kyllä siitä ajatuksesta, että sopimuksen ovat tehneet ne yksilöt, jotka ovat valtion muodostaneet, ilman että hallituksella on ollut siihen mitään osaa. Mutta hän katsoo kansan suostuneen ei ainoastaan valtion muodostamiseen, vaan myöskin määrätyn henkilön tai määrättyjen henkilöiden asettumiseen tämän valtion etunenään. Hän myöntää kyllä kansalla olevan luonnostaan ylimmän vallan, mutta hän katsoo kansan luovuttaneen tuon ylimmän vallan juuri sopimuksen teolla hallitukselle kokonaan ja ikiajoiksi. Niinpä siis muuttuukin hallitus heti valtion syntyessä samalla ylimmäksi vallaksi, eikä kansalla ole enää mitään muuta jälellä kuin ehdoton kuuliaisuus: sopimus sitoo kansan tottelemaan hallitsijaansa, menettelipä tämä miten tahansa. Kansa on luovuttanut kerta kaikkiaan oikeutensa hallitsijalle, jolla on valta käytellä näitä oikeuksia aivan mielensä mukaan. Ja kerran tehty sopimus sitoo ei ainoastaan niitä yksilöitä, jotka alkuaan sopimuksen tekivät, vaan myös kaikkia heidän jälkeläisiään. Hobbes on siis Grotiuksen kanssa sitä mieltä, että ihminen voi luovuttaa sekä oman vapautensa että myös jälkeläistensä vapauden, ja että siis koko kansakin voi tehdä samoin.

Liittyen lähemmin Miltoniin ja Locke'iin käy nyt Rousseau ankarasti vastustamaan näitä Hobbes'in ja osaksi myös Grotiuksen käsitystapoja.

Hän lähtee myös siitä ajatuksesta, että ihmiset sitten, kun luonnontila kävi heille mahdottomaksi, siirtyivät yhteiskuntatilaan, tekemällä keskenään sopimuksen heidän kaikkien yhteistä hyvää tarkoittavan valtion perustamisesta. Kaikki ovat sopimuksen teossa samassa asemassa: he luovuttautuvat valtiolle kokonaan, kaikkine oikeuksineen, ja kun kaikki tekevät niin, ei ole kellään syytä valittaa. Mutta kun ei kukaan voi tehdä mitään sitoumuksia toisten puolesta, vaatii Rousseau kansan laillisissa kokouksissa aina ensimäiseksi esitettäväksi tämän kysymyksen: "Tahtooko ylin valtiovalta (= kansa) säilyttää nykyisen hallitusmuodon?" sekä toiseksi: "Tahtooko kansa jättää tämän hallituksen hoidon niille henkilöille, joiden huolena se nykyäänkin on?" Näin siis kansa itse ratkaisee lyhyiden väliaikojen kuluttua, millä tavalla se haluaa itseään hallittavan.

Minkäänlainen ylin valtiovalta ei siis Rousseaun mukaan ole voinut siirtyä sopimuksen teossa kansalta hallitukselle. Päinvastoin. Rousseau on jyrkästi sitä mieltä, että kansan yhteisölle kuuluva ylin valtiovalta, suvereniteetti, on yhtä luovuttamaton kuin se on jakamaton ja häviämätön. Onpa sitä Rousseaun mukaan mahdoton edustaakin: kansan on itse välittömästi omissa kokouksissaan vahvistettava sille esitetyt lait. Hallituksen tehtävänä on ainoastaan näiden kansan yleistahtoa ilmaisevien lakien toimeenpaneminen ja sovittaminen yksityistapauksiin, koska yleistahto ei voi tehdä muita kuin yleisiä päätöksiä. Hallitus, olipa se millainen tahansa: kansanvaltainen, ylimysvaltainen tai yksinvaltainen, on ainoastaan ja yksinomaan tämän kansan yleistahdon palvelija, ja Rousseau kieltää ehdottomasti, että sen tai tämän hallituksen asettaminen olisi sopimusluontoinen teko (III, 16). Sillä kuinka voitaisiin tehdä sellainen sopimus, missä korkeampi sitoutuisi tottelemaan alempaansa! Lisäksi tietäisi moinen sopimus ylimmän valtiovallan luovuttamista, rajoittamista ja hävittämistä, mikä ei saa tapahtua, samalla kun se olisi ainoan valtion olemukseen kuuluvan sopimuksen, alkuperäisen yhteiskuntasopimuksen loukkaamista. Tässä kohdassa on Rousseaun kansanvaltainen kanta jyrkkä ja järkähtämätön.

Mutta puhuessaan eri hallitusmuodoista ei hän suinkaan asetu yhtä jyrkästi kansanvaltaisimman hallitusmuodon puolelle. Eroittaessaan kansanvaltaisen, ylimysvaltaisen ja yksinvaltaisen hallitusmuodon pitää hän päinvastoin ensimäistä siihen liittyvien monien haittojen takia suorastaan mahdottomana ihmisten muodostamaan valtioon: "Jos olisi olemassa jumalten muodostama kansa, niin hallitsisi se itseänsä kansanvaltaisesti. Niin täydellinen hallitus ei sovellu ihmisille." (III, 4.) Vaikka hänellä onkin kuninkaista sanottavana monta katkeraa ja pilkallista sanaa, ei hän sentään pidä yksinvaltaista kuningashallitustakaan mahdottomana erinäisissä oloissa, niin ilmeisesti kuin hänen vahvin mieltymyksensä valinnaisen ylimysvallan puoleen kallistuukin Genève'in malliin.

Rousseaulla täytyy nimittäin myöntää olleen niin paljon historiallista älyä, ettei hän käynyt laatimaan kerta kaikkiaan kaikille valtioille pakotettavaa kaavaa, vaan myönsi kunkin hallituksen saattavan olla paikallaan eri aikoina ja eri oloissa aina kansan lukumäärän, entisyyden, luonteen ja kehitysasteen sekä sen asuman alueen ilmanalan, maaperän laadun ja yleensä ulkonaisten suhteiden mukaan. Pääasia hänelle oli vain, että kansalla on kaikkialla ylin valtiovalta, että kansa saa itse ratkaista hallitusmuotokysymyksen ja että siis kansalla on aina kohtalonsa omissa käsissään. Niinpä onkin hän taipuvainen nimittämään tasavallaksi jokaista valtiota, missä näin on laita, vaikka sen hallitusmuoto olisi esim. yksinvaltainen. Valtion tärkein tehtävä on kaikkien sen jäsenten menestyksen ja onnen valvominen, ja kun se vain tämän tehtävän täyttää, ei ole väliä, millaisen hallitusmuodon kansa on sille suvainnut antaa, kunhan tämä hallitusmuoto vain takaa tämän tehtävän täyttymisen.

Kaikki riippuu siis lopullisesti kansan tahdosta. Rousseau nimittää tätä tahtoa yleistahdoksi. Tämä yleistahto on hänen ajattelussaan kietoutunut jonkunlaiseen salaperäisyyden verhoon. Yleistahto ei näet ole pelkkä kansan tahto sellaisenaan, vaan kuvastaa se jonkunlaista kansakunnan elämisen periaatetta, jonkunlaista jatkuvan menestyksellisen olemassaolon pyrkimystä, joka ei voi kadota kansakunnasta niin kauvan kuin se yleensä on kansakunta. Sentähden voikin Rousseau väittää yleistahdon aina olevan "oikean", aina tähtäävän valtion parhaaseen, vaikka yksityisedut ja puoluepyyteet voivatkin joskus johtaa äänestäjiä harhaan ja hetkiseksi himmentää yleistahdon. Tämä tahto on sen siveellisen henkilön tahto, joka syntyy silloin kun ihmiset yhteiskuntasopimuksella muodostavat valtion ja antautuvat sen jäseniksi. Yleistahto pakottaa yksityisen olemaan vapaan, se on: tahtomaan omaa parastaan, aivan niinkuin Kantin siveysopin järjestelmässä ihmisen korkeampi ja järjellisempi tahto pakottaa hänen alemman luontonsa suorittamaan oikeita tekoja.

Rousseaun mielestä on olemassa tuntuva ero yleistahdon (volonté générale) ja kaikkien tahdon (volonté de tous) välillä. Edellinen tarkoittaa aina vain yhteistä etua, kun taas jälkimäinen pyrkii työntämään etualalle yksityisharrastuksia, ollessaan vain yksityistahtojen summa. Milloin nämä yksityistahdot esiintyvät äänestyksissä sellaisella tavalla, että valtion edusta ei näytä kukaan välittävän rahtuakaan, ei Rousseau edes silloinkaan myönnä yleistahdon olevan tuhotun tai turmeltuneen. "Se on yhäti järkähtämätön, muuttumaton ja puhdas; mutta se on joutunut toisten tahtojen valtaan, jotka ovat voimakkaampia kuin se. Irroittaessaan etunsa yhteisestä edusta huomaa jokainen kyllä, ettei hän voi sitä irroittaa siitä täydellisesti; mutta hänen osuutensa yhteisestä pahasta ei näytä hänestä miltään sen hänelle yksinään kuuluvan hyvän rinnalla, jonka hän luulee saavuttavansa. Ellemme ota lukuun tätä yksityistä hyvää, tahtoo hän yleistä hyvää jo oman etunsakin nimessä yhtä voimakkaasti kuin kuka muu tahansa. Silloinkaan, kun hän myy äänensä rahasta, ei hän sammuta yleistahtoa sisimmässään; hän vain kiertää sitä." (IV, 1.)