XXIV. Uusi hallintojärjestelmä.
Jo aikaisemmin (X:ssä luvussa) kerroimme, että Pietari heti ulkomaan matkalta palattuansa v. 1698 rupesi muuttamaan Venäjän oloja länsi-eurooppalaiseen tapaan. Mutta ne koskivat silloin etupäässä ulkonaisia seikkoja: partoja, vaatteita y.m. Hallitusjärjestelmään hän ei kajonnut ennenkun myöhemmin: eikä hänen oma huomionsakaan ensimmäisellä ulkomaan matkalla tähän alaan kiintynyt; se pysyi käytännöllisemmällä. Suuren Pohjan sodan viimeisinä vuosina vasta hallintoa ruvetaan järjestämään.
Venäjän tsaari oli vanhastaan itsevaltias; hän oli Jumalan sijainen maan päällä; alamaiset olivat hänen orjiaan. Eikä Pietarin tarkotus milloinkaan ollut itse vallasta luopua; päinvastoin hän kaikissa toimissaan osotti, ettei mikään laki ollut häntä sitomassa. Tuon salaperäisen pyhyyden hän vaan jätti; se ei soveltunut hänen katsantotapaansa, mutta valta oli perusteeltaan sama kuin ennen. Pietari päinvastoin järjesti hallinnon siten, että hallituksen mahti tuli entistä tuntuvammaksi. Virkamiehistössä puuttui ennen yhteyttä ja säännönmukaista toimintaa, joka teki hallituksen voiman heikommaksi ja hallinnon toimet höllemmäksi. Nyt se järjestettiin; entinen itämaalainen patriarkaalinen hallintojärjestelmä muuttui länsimaiseksi säännölliseksi.
Länsimaiden sivistyneissä valtioissa oli tähän aikaan rajaton hallitsijavalta yleinen, niinkuin Ranskassa, Ruotsissa y.m.; ja hallitsijat taas käyttivät monia virkakuntia ja virkamiehiä valtion hallintoa hoitamassa siten järjestettynä, että virkakunnat olivat säännöllisessä yhteydessä toistensa kanssa, alemmat aina alistettuina ylempien alle ja niiden valvonnassa. Hallitus saattoi täten virkamiestensä kautta ulotuttaa vaikutuksensa sangen laajalle. Tämän mukaan Venäjälläkin järjestettiin. Pietari oli lähettänyt taitavia miehiä ulkomaille tutkimaan näitä seikkoja ja kutsui myöskin tottuneita ulkomaalaisia virkamiehiä, joiden avulla muutos saatiin toimeen. Entiset virkanimitykset ja arvonimetkin rupeavat häviämään ja saksalaisia tulee sijaan; prikaasit muuttuvat kolleegeiksi, djakit, okolnitsohit y.m. häviävät, mutta paroonia, kreivejä y.m. taas ilmaantuu.
Tsaarien neuvonantajana ja apulaisena hallituksessa oli vanhastaan n.s. bojaarineuvosto eli duma. Siihen kuului mahtavimmat ylimykset, jotka tsaarin käskystä kokoontuivat lausumaan ajatuksensa hänen esittämästään asiasta; Useimmiten duma vaan lausui hyväksymisensä tsaarin esityksiin. Se oli veltto ja toimeton, eikä sellainen virkakunta enää soveltunut Pietarin hallitustapaan; sillä hän vaati tositointa kaikilta. Hän jättikin koko neuvoston vähitellen syrjään ja vihdoin teki siitä kokonaan lopun. Duman sijalle asetettiin ylemmäksi virkakunnaksi senaatti.
V. 1711 samana päivänä jolloin tsaari lähti Turkin sotaan antoi hän ukaasin senaatin muodostamisesta, nähtävästi siitä syystä juuri silloin, että se hänen poissa ollessaan pitäisi huolta hallituksesta, vaikkakin se vakinaiseksi määrättiin. Senaatti oli, kuten mainittu, valtion korkein virkakunta, niinkuin Ruotsissa valtaneuvosto; kaikki muut hallintovirastot olivat sen alle alistetut. Tarkotus ei kuitenkaan ollut, että se toimisi itsenäisesti tsaarin ohessa, vaan sen tuli pitää huolta ja panna toimeen tsaarin käskyt. Senaatin toimiala oli sangen laaja; sen tuli olla puolueettomana tuomarina, pitää raha-asioista huolta, sotalaitoksesta niinikään, kaupasta, veroista j.n.e.: "lyhyesti sanoen", lausuu Pietari, "senaatin tulee hallitsijan ja kansan hyödyksi väsymättä työskennellä, tehdä hyvää ja häätää sitä mikä on vahingollista". Näin sanotaan eräässä ukaasissa v. 1718. Ja että senaatin jäsenet saivat olla täydessä työssä, siitä piti Pietari huolta: usein hän moittii heitä kuitenkin velttoudesta ja toimettomuudesta, asiat kun liian kauan siellä viipyivät. Senaatin tointa valvomaan asetettiin yliprokuraattori. Tätä virkamiestä Pietari piti sangen tärkeänä; hän kutsuukin häntä omaksi "silmäkseen".
Senaatin alipuolelle järjestettiin v. 1717 entisten "prikasyjen" sijaan alempia virastoja eli kolleegia, joissa samoinkuin senaatissakin oli useampia jäseniä. Kolleegijärjestelmään oli Ruotsista saatu malli ja samaan tapaan ne Venäjälläkin laadittiin. Sitä tarkotusta varten oli tsaari lähettänyt erään saksalaisen Fickin tutkimaan Ruotsin hallintojärjestelmää. Kolleegia oli yhdeksän eri hallintoaloja varten; yhdellä oli hallussaan ulkomaan asiat, toisella raha-asiat, kolmannella oikeus-asiat, neljännellä sotalaitos, viidennellä laivasto j.n.e. Esimiehet eli presidentit olivat näissäkin Venäläisiä, mutta alemmat virkamiehet suurimmaksi osaksi ulkomaalaisia, joita sitä varten värvättiin. Paljon niihin antautui myöskin ruotsalaisia ja suomalaisia sotavankeja, jotka, huonossa tilassa kun olivat, tekivät uskollisuuden valan tsaarille ja ryhtyivät hänen palvelukseensa, varsinkin kun hyviä etuja luvattiin.
Maakuntien hallinto järjestettiin samaan tapaan. Voivoodit eli maaherrat olivat vanhastaan tunnetut kansan sortajina ja kiusaajina. Heillä oli liian suuri valta, koska sekä hallinto että oikeudenhoito oli heidän käsissään; ja heidän toimiansa valvottiin sangen vaillinaisesti. Voivoodin rinnalle asetettiin nyt maakunnan aatelismiehistä neuvoskunta, jonka mieltä hänen tuli tiedustella. Voivoodien toimet olivat myöskin ennen mainittujen kolleegien valvonnan alaisena. — Kaupunkien hallitus järjestettiin myöskin ulkomaalaiseen tapaan raatineen ja pormestarineen.
Näiden oheen asetettiin koko sarja alempia virkamiehiä: oikeuskomissariuksia, rahastonhoitajia, provianttimestaria, postivirkamiehiä j.n.e. Sanalla sanoen kaikki uuden ajan sivistyneen valtion virkakoneistoon kuuluvat jäsenet. Mutta nuot virkamiehet eivät olleet kansaa varten, vaan etupäässä valtion etuja valvomassa, sille tulevia veroja, rekryytejä y.m. hankkimassa. Kansan edut ja tarpeet pysyivät yhä edelleen Venäjän virkamiehistölle vieraana, niinkuin asian laita ennenkin oli ollut. Samantapainen oli siihen aikaan virkamiehistö myöskin muissa maissa.
Pietarin tarkotus oli saada suurempaa yhteyttä, säännöllisyyttä, järjestystä ja oikeutta valtion hallintoon. Kaikkien virkakuntien tuli sopusuhteessa toistensa avulla työskennellä asteittain ylemmästä alempaan. "Niinkuin kellossa ratas panee toisen liikkeeseen, niin täytyy suuressa valtionkoneistossa yhden viraston panna toisen toimintaan ja sen mukaan kuin jokainen täsmällisessä suhteessa ja oikeassa järjestyksessä on, ei saata muuta olla seurauksena, kuin että viisauden osotin näyttää maalle onnellisia hetkiä".