Après ces soins indispensables donnés à la tranquillité publique et aux finances, on s'occupa de la déclaration des droits. La première idée en avait été fournie par Lafayette, qui lui-même l'avait empruntée aux Américains. Cette discussion, interrompue par la révolution du 14 juillet, renouvelée au 1er août, interrompue de nouveau par l'abolition du régime féodal, fut reprise et définitivement arrêtée le 12 août. Cette idée avait quelque chose d'imposant qui saisit l'assemblée. L'élan des esprits les portait à tout ce qui avait de la grandeur; cet élan produisait leur bonne foi, leur courage, leurs bonnes et leurs mauvaises résolutions. Ils saisirent donc cette idée, et voulurent la mettre à exécution. S'il ne s'était agi que d'énoncer quelques principes particulièrement méconnus par l'autorité dont on venait de secouer le joug, comme le vote de l'impôt, la liberté religieuse, la liberté de la presse, la responsabilité ministérielle, rien n'eût été plus facile. Ainsi avaient fait jadis l'Amérique et l'Angleterre. La France aurait pu exprimer en quelques maximes nettes et positives les nouveaux principes qu'elle imposait à son gouvernement; mais la France, rompant avec le passé, et voulant remonter à l'état de nature, dut aspirer à donner une déclaration complète de tous les droits de l'homme et du citoyen. On parla d'abord de la nécessité et du danger d'une pareille déclaration. On discuta beaucoup et inutilement sur ce sujet, car il n'y avait ni utilité ni danger à faire une déclaration composée de formules auxquelles le peuple ne comprenait rien; elle n'était quelque chose que pour un certain nombre d'esprits philosophiques, qui ne prennent pas une grande part aux séditions populaires. Il fut enfin décidé qu'elle serait faite et placée en tête de l'acte constitutionnel. Mais il fallait la rédiger, et c'était là le plus difficile. Qu'est-ce qu'un droit? c'est ce qui est dû aux hommes. Or, tout le bien qu'on peut leur faire leur est dû; toute mesure sage de gouvernement est donc un droit. Aussi tous les projets proposés renfermaient la définition de la loi, la manière dont elle doit se faire, le principe de la souveraineté, etc. On objectait que ce n'était pas là des droits, mais des maximes générales. Cependant il importait d'exprimer ces maximes. Mirabeau, impatienté, s'écria enfin: «N'employez pas le mot de droits, mais dites: Dans l'intérêt de tous, il a été déclaré….» Néanmoins on préféra le titre plus imposant de déclaration des droits, sous lequel on confondit des maximes, des principes, des définitions. Du tout on composa la déclaration célèbre placée en tête de la constitution de 91. Au reste, il n'y avait là qu'un mal, celui de perdre quelques séances à un lieu commun philosophique. Mais qui peut reprocher aux esprits de s'enivrer de leur objet? Qui a le droit de mépriser l'inévitable préoccupation des premiers instans?

Il était temps de commencer enfin les travaux de la constitution. La fatigue des préliminaires était générale, et déjà on agitait hors de l'assemblée les questions fondamentales. La constitution anglaise était le modèle qui s'offrait naturellement à beaucoup d'esprits, puisqu'elle était la transaction intervenue en Angleterre, à la suite d'un débat semblable, entre le roi, l'aristocratie et le peuple. Cette constitution consistait essentiellement dans l'établissement de deux chambres et dans la sanction royale. Les esprits dans leur premier élan vont aux idées les plus simples: un peuple qui déclare sa volonté, un roi qui l'exécute, leur paraissait la seule forme légitime de gouvernement. Donner à l'aristocratie une part égale à celle de la nation, au moyen d'une chambre-haute; conférer au roi le droit d'annuler la volonté nationale, au moyen de la sanction, leur semblait une absurdité. La nation veut, le roi fait: les esprits ne sortaient pas de ces élémens simples, et ils croyaient vouloir la monarchie, parce qu'ils laissaient un roi comme exécuteur des volontés nationales. La monarchie réelle, telle qu'elle existe même dans les états réputés libres, est la domination d'un seul, à laquelle on met des bornes au moyen du concours national. La volonté du prince y fait réellement presque tout, et celle de la nation est réduite à empêcher le mal, soit en disputant sur l'impôt, soit en concourant pour un tiers à la loi. Mais dès l'instant que la nation peut ordonner tout ce qu'elle veut, sans que le roi puisse s'y opposer par le veto, le roi n'est plus qu'un magistrat. C'est alors la république avec un seul consul au lieu de plusieurs. Le gouvernement de Pologne, quoiqu'il y eût un roi, ne fut jamais nommé une monarchie, mais une république; il y avait aussi un roi à Lacédémone.

La monarchie bien entendue exige donc de grandes concessions de la part des esprits. Mais ce n'est pas après une longue nullité et dans leur premier enthousiasme qu'ils sont disposés à les faire. Aussi la république était dans les opinions sans y être nommée, et on était républicain sans le croire.

On ne s'expliqua point nettement dans la discussion: aussi, malgré le génie et le savoir répandus dans l'assemblée, la question fut mal traitée et peu entendue. Les partisans de la constitution anglaise, Necker, Mounier, Lally, ne surent pas voir en quoi devait consister la monarchie; et quand ils l'auraient vu, ils n'auraient pas osé dire nettement à l'assemblée que la volonté nationale ne devait point être toute-puissante, et qu'elle devait empêcher plutôt qu'agir. Ils s'épuisèrent à dire qu'il fallait que le roi pût arrêter les usurpations d'une assemblée; que pour bien exécuter la loi, et l'exécuter volontiers, il fallait qu'il y eût coopéré; et qu'enfin il devait exister des rapports entre les pouvoirs exécutif et législatif. Ces raisons étaient mauvaises ou tout au moins faibles. Il était ridicule en effet, en reconnaissant la souveraineté nationale, de vouloir lui opposer la volonté unique du roi[4].

Ils défendaient mieux les deux chambres, parce qu'en effet, même dans une république, il y a de hautes classes qui doivent s'opposer au mouvement trop rapide des classes qui s'élèvent, en défendant les institutions anciennes contre les institutions nouvelles. Mais cette chambre-haute, plus indispensable encore que la prérogative royale, puisqu'il n'y a pas d'exemple de république sans un sénat, était plus repoussée que la sanction, parce qu'on était plus irrité contre l'aristocratie que contre la royauté. La chambre-haute était impossible alors, parce que personne n'en voulait: la petite noblesse s'y opposait, parce qu'elle n'y pouvait trouver place; les privilégiés désespérés, parce qu'ils désiraient le pire en toutes choses; le parti populaire, parce qu'il ne voulait pas laisser à l'aristocratie un poste d'où elle dominerait la volonté nationale. Mounier, Lally, Necker étaient presque seuls à désirer cette chambre-haute. Sieyès, par l'erreur d'un esprit absolu, ne voulait ni des deux chambres ni de la sanction royale. Il concevait la société tout unie: selon lui la masse, sans distinction de classes, devait être chargée de vouloir, et le roi, comme magistrat unique, chargé d'exécuter. Aussi était-il de bonne foi quand il disait que la monarchie ou la république étaient la même chose, puisque la différence n'était pour lui que dans le nombre des magistrats chargés de l'exécution. Le caractère d'esprit de Sieyès était l'enchaînement, c'est-à-dire la liaison rigoureuse de ses propres idées. Il s'entendait avec lui-même, mais ne s'entendait ni avec la nature des choses ni avec les esprits différens du sien. Il les subjuguait par l'empire de ses maximes absolues, mais les persuadait rarement; aussi, ne pouvant ni morceler ses systèmes, ni les faire adopter en entier, il devait bientôt concevoir de l'humeur. Mirabeau, esprit juste, prompt, souple, n'était pas plus avancé en fait de science politique que l'assemblée elle-même; il repoussait les deux chambres, non point par conviction, mais par la connaissance de leur impossibilité actuelle, et par haine de l'aristocratie. Il défendait la sanction par un penchant monarchique; et il s'y était engagé dès l'ouverture des états, en disant que, sans la sanction, il aimerait mieux vivre à Constantinople qu'à Paris. Barnave, Duport et Lameth ne pouvaient vouloir la même chose que Mirabeau. Ils n'admettaient ni la chambre-haute, ni la sanction royale; mais ils n'étaient pas aussi obstinés que Sieyès, et consentaient à modifier leur opinion, en accordant au roi et à la chambre-haute un simple veto suspensif, c'est-à-dire le pouvoir de s'opposer temporairement à la volonté nationale, exprimée dans la chambre-basse.

Les premières discussions s'engagèrent le 28 et le 29 août. Le parti Barnave voulut traiter avec Mounier, que son opiniâtreté faisait chef du parti de la constitution anglaise. C'était le plus inflexible qu'il fallait gagner, et c'est à lui qu'on s'adressa. Des conférences eurent lieu. Quand on vit qu'il était impossible de changer une opinion devenue en lui une habitude d'esprit, on consentit alors à ces formes anglaises qu'il chérissait tant, mais à condition qu'en opposant à la chambre populaire une chambre-haute et le roi, on ne donnerait aux deux qu'un veto suspensif, et qu'en outre le roi ne pourrait pas dissoudre l'assemblée. Mounier fit la réponse d'un homme convaincu: il dit que la vérité ne lui appartenait pas, et qu'il ne pouvait en sacrifier une partie pour sauver l'autre. Il perdit ainsi les deux institutions, en ne voulant pas les modifier. Et s'il était vrai, ce qu'on verra n'être pas, que la constitution de 91, par la suppression de la chambre-haute, ruina le trône, Mounier aurait de grands reproches à se faire. Mounier n'était pas passionné, mais obstiné; il était aussi absolu dans son système que Sieyès dans le sien, et préférait tout perdre plutôt que de céder quelque chose. Les négociations furent rompues avec humeur. On avait menacé Mounier de Paris, de l'opinion publique, et on partit, dit-il, pour aller exercer l'influence dont on l'avait menacé[5].

Ces questions divisaient le peuple comme les représentans, et, sans les comprendre, il ne se passionnait pas moins pour elles. On les avait toutes résumées sous le mot si court et si expéditif de veto. On voulait, ou on ne voulait pas le veto, et cela signifiait qu'on voulait ou qu'on ne voulait pas la tyrannie. Le peuple, sans même entendre cela, prenait le veto pour un impôt qu'il fallait abolir, ou pour un ennemi qu'il fallait pendre, et il voulait le mettre à la lanterne[6].

Le Palais-Royal était surtout dans la plus grande fermentation. Là se réunissaient des hommes ardens, qui, ne pouvant pas même supporter les formes imposées dans les districts, montaient sur une chaise, prenaient la parole sans la demander, étaient sifflés ou portés en triomphe par un peuple immense, qui allait exécuter ce qu'ils avaient proposé. Camille Desmoulins, déjà nommé dans cette histoire, s'y distinguait par la verve, l'originalité et le cynisme de son esprit; et, sans être cruel, il demandait des cruautés. On y voyait encore Saint-Hurugue, ancien marquis, détenu long-temps à la Bastille pour des différends de famille, et irrité contre l'autorité jusqu'à l'aliénation. Là, chaque jour, ils répétaient tous qu'il fallait aller à Versailles, pour y demander compte au roi et à l'assemblée de leur hésitation à faire le bien du peuple. Lafayette avait la plus grande peine à les contenir par des patrouilles continuelles. La garde nationale était déjà accusée d'aristocratie. «Il n'y avait pas, disait Desmoulins, de patrouille au Céramique.» Déjà même le nom de Cromwell avait été prononcé à côté de celui de Lafayette. Un jour, le dimanche 30 août, une motion est faite au Palais-Royal; Mounier y est accusé, Mirabeau y est présenté comme en danger, et l'on propose d'aller à Versailles veiller sur les jours de ce dernier. Mirabeau cependant défendait la sanction, mais sans cesser son rôle de tribun populaire, sans le paraître moins aux yeux de la multitude. Saint-Hurugue, à la tête de quelques exaltés, se porte sur la route de Versailles. Ils veulent, disent-ils, engager l'assemblée à casser ses infidèles représentans pour en nommer d'autres, et supplier le roi et le dauphin de venir à Paris se mettre en sûreté au milieu du peuple. Lafayette accourt, les arrête, et les oblige de rebrousser chemin. Le lendemain lundi 31, ils se réunissent de nouveau. Ils font une adresse à la commune, dans laquelle ils demandent la convocation des districts pour improuver le veto et les députés qui le soutiennent, pour les révoquer et en nommer d'autres à leur place. La commune les repousse deux fois avec la plus grande fermeté.

Pendant ce temps l'agitation régnait dans l'assemblée. Les mécontens avaient écrit aux principaux députés des lettres pleines de menaces et d'invectives; l'une d'elles était signée du nom de Saint-Hurugue. Le lundi 31, à l'ouverture de la séance, Lally dénonça une députation qu'il avait reçue du Palais-Royal. Cette députation l'avait engagé à se séparer des mauvais citoyens qui défendaient le veto, et elle avait ajouté qu'une armée de vingt mille hommes était prête à marcher. Mounier lut aussi des lettres qu'il avait reçues de son côté, proposa de poursuivre les auteurs secrets de ces machinations, et pressa l'assemblée d'offrir cinq cent mille francs à celui qui les dénoncerait. La lutte fut tumultueuse. Duport soutint qu'il n'était pas de la dignité de l'assemblée de s'occuper de pareils détails. Mirabeau lut des lettres qui lui étaient aussi adressées, et dans lesquelles les ennemis de la cause populaire ne le traitaient pas mieux que Mounier. L'assemblée passa à l'ordre du jour, et Saint-Hurugue, signataire de l'une des lettres dénoncées, fut enfermé par ordre de la commune.

On discutait à la fois les trois questions de la permanence des assemblées, des deux chambres, et du veto. La permanence fut votée à la presque unanimité. On avait trop souffert de la longue interruption des assemblées nationales, pour ne pas les rendre permanentes. On passa ensuite à la grande question de l'unité du corps législatif. Les tribunes étaient occupées par un public nombreux et bruyant. Beaucoup de députés se retiraient. Le président, qui était alors l'évêque de Langres, s'efforce en vain de les retenir; ils sortent en grand nombre. De toutes parts on demande à grands cris d'aller aux voix. Lally réclame encore une fois la parole: on la lui refuse, en accusant le président de l'avoir envoyé à la tribune; un membre va même jusqu'à demander au président s'il n'est pas las de fatiguer l'assemblée. Offensé de ces paroles, le président quitte le fauteuil, et la discussion est encore remise. Le lendemain 10 septembre, on lit une adresse de la ville de Rennes, déclarant le veto inadmissible, traîtres à la patrie ceux qui le voteraient. Mounier et les siens s'irritent, et proposent de gourmander la municipalité. Mirabeau répond que l'assemblée n'est pas chargée de donner des leçons à des officiers municipaux, et qu'il faut passer à l'ordre du jour. La question des deux chambres est enfin mise aux voix, et, au bruit des applaudissemens, l'unité de l'assemblée est décrétée. Quatre cent quatre-vingt-dix-neuf voix se déclarent pour une chambre, quatre-vingt-neuf pour deux; cent vingt-deux voix sont perdues, par l'effet de la crainte inspirée à beaucoup de députés. Enfin arrive la question du veto. On avait trouvé un terme moyen, celui du veto suspensif, qui n'arrêtait que temporairement la loi, pendant une ou plusieurs législatures. On considérait cela comme un appel au peuple, parce que le roi, recourant à de nouvelles assemblées, et leur cédant si elles persistaient, semblait en appeler réellement à l'autorité nationale. Mounier et les siens s'y opposèrent; ils avaient raison dans le système de la monarchie anglaise, où le roi consulte la représentation nationale et n'obéit jamais; mais ils avaient tort dans la situation où ils s'étaient placés. Ils n'avaient voulu, disaient-ils, qu'empêcher une résolution précipitée. Or le veto suspensif produisait cet effet aussi Bien que le veto absolu. Si la représentation persistait, la volonté nationale devenait manifeste; et, en admettant sa souveraineté, il était difficile de lui résister indéfiniment.