Le Sénat, composé d'abord des quatre-vingts membres élus par le Sénat lui-même, puis des citoyens que l'Empereur jugeait dignes de cette position élevée, enfin des six grands dignitaires et des princes français âgés de dix-huit ans, était toujours le premier corps de l'État. Il composait les autres par la faculté d'élire qu'il avait conservée; il pouvait casser toute loi ou décret, pour cause d'inconstitutionnalité, et réformer la constitution au moyen d'un sénatus-consulte organique. Il était resté, au milieu des transformations successives qu'il avait subies depuis quatre ans, tout aussi puissant que M. Sieyès avait voulu qu'il le fût. Les restaurateurs de la monarchie, délibérant à Saint-Cloud, imaginèrent de lui donner deux attributions nouvelles de la plus haute importance. Ils lui confièrent la garde de la liberté individuelle et de la liberté de la presse. Par l'article 46 de la première constitution consulaire, le gouvernement ne pouvait retenir un individu en prison, sans le déférer dans l'espace de dix jours à ses juges naturels. Par la seconde constitution consulaire, celle qui avait établi le Consulat à vie, le Sénat avait, dans le cas de complot contre la sûreté de l'État, la faculté de décider si le gouvernement pourrait excéder ce délai de dix jours, et pour combien de temps il le pourrait. On voulut régler d'une manière rassurante cette autorité arbitraire, accordée au gouvernement sur la liberté des citoyens. On créa une commission sénatoriale, composée de sept membres, formée au scrutin, et devant être renouvelée successivement par la sortie d'un de ses membres tous les quatre mois. Elle devait recevoir les demandes et réclamations des détenus ou de leurs familles, et déclarer si la détention était juste, et commandée par l'intérêt de l'État. Dans le cas contraire, si après avoir adressé une première, une seconde, une troisième invitation au ministre qui avait ordonné l'arrestation, ce ministre ne faisait pas relâcher l'individu réclamé, il y avait lieu de le déférer lui-même à la haute cour impériale, pour violation de la liberté individuelle.
Une commission semblable, organisée de la même manière, était chargée de veiller à la liberté de la presse. C'était la première fois que cette liberté était nommée dans les diverses constitutions consulaires, tant on en faisait peu de cas au lendemain des saturnales de la presse pendant le Directoire. Quant à la presse périodique, on la laissait sous l'autorité de la police. Ce n'était pas à elle que l'on faisait alors profession de s'intéresser. On s'occupait uniquement des livres, qui seuls étaient jugés dignes de la liberté, refusée aux journaux. On ne voulait pas, comme avant 1789, les livrer à l'arbitraire de la police. Tout imprimeur ou libraire, dont une publication se trouvait gênée par l'autorité publique, avait la faculté de s'adresser à la commission sénatoriale chargée de ce soin; et si, après avoir pris connaissance du livre interdit ou mutilé, la commission sénatoriale désapprouvait les rigueurs de l'autorité publique, elle faisait une première, une seconde, une troisième invitation au ministre, et à la troisième elle pouvait, en cas de refus d'obtempérer à ses avis répétés, déférer le ministre à la haute cour impériale.
Ainsi, outre les pouvoirs que nous avons déjà énumérés, le Sénat avait le soin de veiller à la liberté individuelle et à la liberté de la presse. Ces deux dernières garanties n'étaient pas sans valeur. Sans doute rien n'avait une efficacité présente sous un despotisme accepté de tous. Mais sous les successeurs du dépositaire de ce despotisme, s'il en avait, de telles garanties ne pouvaient manquer d'acquérir une force réelle.
La parole rendue au Corps Législatif dans les comités secrets.
On fit quelque chose dans le même sens, pour l'organisation du Corps Législatif. Le Tribunat, comme nous l'avons dit bien des fois, discutait seul les projets de lois, et, après avoir formé son avis, envoyait trois orateurs pour le soutenir contre trois conseillers d'État, devant le Corps Législatif muet. Ce mutisme, corrigé, dans la pensée de M. Sieyès, par la loquacité du Tribunat, était bientôt devenu ridicule aux yeux d'une nation railleuse, qui, tout en ayant peur de la parole et de ses excès, riait néanmoins du silence forcé de ses législateurs. Le mutisme du Corps Législatif était devenu encore plus choquant depuis que le Tribunat, privé de toute vigueur, se taisait aussi. Il fut décidé que le Corps Législatif, après avoir entendu les conseillers d'État et les membres du Tribunat, se retirerait pour discuter en comité secret les projets qui lui auraient été soumis, que là chacun de ses membres pourrait user de la parole, qu'ensuite il rentrerait en séance publique, pour voter par la voie ordinaire du scrutin.
La parole fut donc rendue en comité secret au Corps Législatif.
Le Tribunat devenu, depuis l'institution du Consulat à vie, une sorte de conseil d'État, réduit dès cette époque à cinquante membres, et ayant pris l'habitude de n'examiner les projets de loi que dans des conférences privées avec les conseillers d'État auteurs de ces projets, reçut dans la nouvelle constitution une organisation conforme aux habitudes qu'il venait de prendre. Il fut divisé en trois sections, la première de législation, la seconde de l'intérieur, la troisième des finances. Il ne dut délibérer les lois qu'en assemblée de sections, jamais en assemblée générale. Trois orateurs devaient aller, au nom de la section, soutenir son avis au Corps Législatif. C'était consacrer définitivement, par une disposition constitutionnelle, la forme nouvelle qu'il s'était imposée par déférence.
Le pouvoir de ses membres fut prorogé de cinq à dix ans, faveur pour les individus, qui diminuait encore la vie du corps lui-même, en renouvelant son esprit plus rarement.
Institution d'une haute cour impériale.
À tout cela fut jointe enfin une institution qui manquait à la sûreté du gouvernement comme à la sûreté des citoyens, c'était celle d'une haute cour, qui en Angleterre, et aujourd'hui en France, se trouve placée au sein de la chambre des pairs. On venait d'en sentir la privation dans la poursuite de la conspiration de Georges, et dans la malheureuse exécution de Vincennes. On devait la sentir davantage sous un gouvernement dictatorial, dont les agents ne présentaient qu'une responsabilité nominale, puisqu'ils ne pouvaient être appelés devant aucun des corps de l'État. On n'avait pas, en effet, comme aujourd'hui, le moyen de les interpeller devant l'une des deux chambres. Il importait donc de procurer une garantie au gouvernement contre les auteurs de complots, aux citoyens contre les agents de l'autorité publique.