Il était facile de répondre que ces infortunés, non pas tous sans doute, mais un grand nombre, avaient porté la guerre dans leur pays, que l'intérêt qu'ils inspiraient ne devait donc pas être sans mélange, et que le retour des Bourbons réveillant naturellement leurs espérances, il fallait choisir le moment même de ce retour pour renforcer les garanties données aux acquéreurs de biens nationaux. Pourtant les auteurs du projet se turent, comme pour faire entendre qu'ils cédaient à une nécessité du temps, en la maudissant au fond du cœur. Mais M. Lainé déchira tous les voiles. Il avait vivement épousé la cause de la liberté vingt ans auparavant, et, comme beaucoup d'autres, il avait été violemment ramené en arrière par les excès de la révolution, jusqu'à éprouver presque les sentiments de l'émigration elle-même.—Parlons franchement, s'écria-t-il, nous reconnaissons qu'il faut ménager les acquéreurs de biens nationaux, mais tout en les ménageant nous désirons que les biens dont ils sont détenteurs reviennent à leurs anciens propriétaires. Ainsi le veulent la morale, la justice et le véritable esprit monarchique. Or cela ne peut s'opérer que par des transactions entre les anciens propriétaires et les nouveaux. Ces transactions commencent à s'effectuer en plusieurs endroits, et ce (p.~174) qui les amène c'est l'empire de l'opinion sur les nouveaux propriétaires. Pourquoi donc travailler à rendre moins forte l'opinion morale qui les porte à restituer?—

C'était déclarer tout simplement qu'on voulait par la crainte amener les nouveaux propriétaires à céder aux anciens, et à vil prix, les biens qu'ils avaient acquis. Parmi eux en effet beaucoup les avaient achetés presque pour rien; mais beaucoup aussi les avaient payés en argent, et à un taux approchant du prix réel. D'ailleurs des milliers de transactions avaient déjà fait passer une grande partie de ces biens dans des mains nouvelles, et à peu près sur le pied de leur valeur véritable. Le projet qu'on nourrissait de les faire revenir aux anciens propriétaires était donc moralement injuste, outre qu'il était politiquement insensé.

M. Beugnot fait maintenir l'article attaqué. Les auteurs du projet de constitution persistaient à se taire, lorsque M. Beugnot, ministre d'État, chargé de la police, et rédacteur de l'article en discussion, prit la parole pour le défendre. Il savait, par les rapports qui lui arrivaient journellement, à quel point les espérances indiscrètes des émigrés étaient devenues des menaces sérieuses pour les acquéreurs de biens nationaux, et il fit de l'état des choses un tableau qui alarma fort les deux commissions réunies. Pourtant il ne l'aurait pas emporté encore, s'il n'eût usé d'un subterfuge. La série des garanties générales renfermait l'article qui disait: L'État peut exiger le sacrifice d'une propriété pour cause d'intérêt public légalement constaté, mais avec une indemnité préalable. Il plaça cet article immédiatement après (p.~175) celui qui était contesté, et il le présenta ainsi placé comme pouvant donner ouverture plus tard à une indemnité, que l'État payerait lui-même aux anciens propriétaires. Ce subterfuge, prétexte pour les uns, raison pour les autres, termina la discussion, et la rédaction proposée fut adoptée.

À cette série des droits et des devoirs généraux on avait joint ce qui était relatif au service militaire dû par tous les citoyens. On adopta l'expédient déjà employé de l'abolition de la conscription, en annonçant une loi destinée à fixer ultérieurement le mode de recrutement, ce qui devait amener le rétablissement de l'institution abolie, sauf l'abus, qui tiendrait toujours bien moins à l'institution elle-même qu'au caractère du gouvernement appelé à s'en servir.

Formes du gouvernement du Roi. Les droits généraux une fois consacrés, venaient les formes du gouvernement royal. À ce sujet il n'y avait pas une seule divergence dans les esprits, quand on ne les prenait à aucune des extrémités de l'opinion. Un roi inviolable, chargé de toute la puissance exécutive, représenté par des ministres responsables devant deux chambres d'origine différente, était universellement admis. Tandis que les émigrés nourrissaient des pensées extravagantes, les hommes de la révolution, émigrés d'une autre espèce, n'avaient pas de leur côté des idées plus justes, et demeurés adorateurs fervents de la constitution de 1791, ils auraient désiré une chambre unique. Il n'y avait pas dans les deux commissions, et parmi les gens éclairés, un seul homme de cet avis. Il n'y eut donc pas de discussion à cet égard. (p.~176) Sens véritable de l'article 14. L'article 14 qui attribuait au Roi le droit de faire des règlements pour l'exécution des lois, fut pris dans son sens naturel et simple, et bien qu'on ajoutât ces mots: pour la sûreté de l'État, on ne voulait pas dire que le Roi se servirait du pouvoir réglementaire pour se mettre au-dessus du pouvoir législatif, et pour renverser la Constitution quand il lui plairait. Personne n'eut d'autre pensée que d'accorder à la royauté l'initiative de toutes les mesures de défense au dedans et au dehors qui lui appartient nécessairement, et d'ajouter le pouvoir réglementaire au pouvoir exécutif, ce qui n'est pas moins indispensable, les lois, quelque complètes qu'elles soient, laissant à régler une foule de détails, qu'il faut abandonner forcément à l'autorité chargée de les exécuter. La dictature ne fut donc pas cachée perfidement dans l'article 14, parce que, nous le répétons, on agissait simplement et de bonne foi.

L'initiative législative. Il y avait une question, celle de l'initiative législative, qui alors avait beaucoup plus d'importance qu'elle n'en aurait aujourd'hui, parce que l'expérience n'avait point encore appris que pour le pays la vraie initiative consiste dans la faculté de porter au ministère des hommes de son choix. Les ministres nommés de la sorte présentent les lois dont le pays sent le besoin. Manière indirecte et suffisante de l'assurer. À cette époque on tenait beaucoup à l'initiative, les royalistes pour le Roi, les libéraux pour les deux Chambres. Priver absolument les Chambres d'initiative, comme on le proposait, les réduire purement et simplement à adopter ou à rejeter les propositions royales, parut, même aux auteurs du projet de constitution, bien rigoureux. (p.~177) Pour sortir de l'embarras que tout le monde, jusqu'aux commissaires royaux eux-mêmes, semblait éprouver, une transaction fut proposée. Elle consistait à donner aux Chambres la faculté de s'adresser au Roi, en le suppliant de présenter les projets de loi désirés, avec la précaution, du reste fort sage, d'exiger que la supplique ne pût être transmise à la couronne que lorsqu'elle aurait réuni l'assentiment des deux Chambres. C'était l'initiative elle-même sous une forme infiniment respectueuse, qui ne diminuait ni sa valeur, ni son autorité.

Droit d'amendement. On apporta aussi quelques modifications au droit d'amender les lois soumises aux délibérations des Chambres, droit qui devait ne s'exercer qu'après discussion dans les bureaux, et après consentement des ministres ou commissaires royaux. Dans tous les cas la sanction de la loi devait appartenir au Roi. Ces précautions contre le droit d'amendement étaient excessives, car la discussion des lois, sans la faculté de les modifier, n'est qu'une agitation stérile. Placer les Chambres entre le rejet ou l'adoption pure et simple, c'est les réduire aux résolutions extrêmes, et détruire l'esprit de transaction qui doit être le véritable esprit des pays libres. D'ailleurs la sanction définitive laissée à la couronne garantit à cet égard toute l'étendue de la prérogative royale.

Naturellement les changements apportés par les deux commissions au projet de constitution devaient être soumis à Louis XVIII lui-même, et ne prendre place dans la série des articles qu'après son consentement. Les quatre commissaires royaux lui présentèrent ces amendements, et il les admit sans (p.~178) difficulté, disant qu'il voulait, à moins d'impossibilité démontrée, que le projet réunît l'unanimité des deux commissions.

Institution de la pairie. On adopta ensuite pour chambre haute, au lieu d'un sénat, une pairie, ce qui répondait mieux à l'ancienne monarchie française, étant bien entendu que le Roi choisirait dans le Sénat, non pas tous ses membres, mais ceux qui par leurs services, leur renommée ou leur situation, pourraient figurer sans inconvenance dans le nouvel ordre de choses, et que leurs dotations seraient conservées à ceux même qui ne figureraient pas dans les rangs de la pairie. Il fut établi que les princes seraient pairs par le seul droit de leur naissance. Sur la proposition de M. de Sémonville qui, pour plaire apparemment, désigna clairement M. le duc d'Orléans, il fut décidé que les princes ne siégeraient qu'avec la permission expresse du Roi. Le projet ne contenant point cette précaution, il fallut recourir à Louis XVIII qui l'adopta simplement, sans aucune observation désobligeante pour le prince qu'on avait en vue.

Organisation de la Chambre des députés. La seconde chambre reçut le titre de Chambre des députés. Elle dut pour le présent, et jusqu'à son renouvellement, être composée du Corps législatif tout entier, duquel on était fort satisfait, comme on l'a vu, parce qu'il était jaloux du Sénat, et qu'il s'était montré plus empressé envers les Bourbons. Il fut décidé que les députés seraient élus dans des colléges d'arrondissement, par des électeurs payant 300 francs de contribution, et qu'ils seraient tenus de payer eux-mêmes 1000 francs d'impôt. À ce sujet (p.~179) plusieurs questions avaient surgi. D'abord fallait-il exiger un cens de la part des électeurs et des éligibles, et quelle devait être la quotité de ce cens?