Le principe de la division des pouvoirs était admis par tous les publicistes, il ne s'appliquait point en Suisse. La liberté de la presse, qui existait au moins en fait dans plusieurs monarchies absolues du continent, n'existait en Suisse ni en fait ni en droit; la faculté de s'associer politiquement n'y était ni exercée ni reconnue; la liberté de la parole y était restreinte dans des limites très-étroites. L'égalité des charges, vers laquelle tendaient tous les gouvernements éclairés, ne s'y rencontrait pas plus que celle des droits. L'industrie y trouvait mille entraves: la liberté individuelle n'y avait aucune garantie légale. La liberté religieuse, qui commençait à pénétrer jusqu'au sein des États les plus orthodoxes, n'avait pu encore se faire jour en Suisse. Les cultes dissidents étaient entièrement prohibés dans plusieurs cantons, gênés dans tous. La différence des croyances y créait presque partout des incapacités politiques.
La Suisse était encore en cet état en 1798, lorsque la révolution française pénétra à main armée sur son territoire. Elle y renversa pour un moment les vieilles institutions, mais elle ne mit rien de solide et de stable à la place. Napoléon qui, quelques années après, tira les Suisses de l'anarchie par l'acte de médiation, leur donna bien l'égalité, mais non la liberté, les lois politiques qu'il imposa étaient combinées de manière à ce que la vie publique était paralysée. Le pouvoir, exercé au nom du peuple, mais placé très-loin de lui, était remis tout entier dans les mains de la puissance exécutive.
Quand, peu d'années après, l'acte de médiation tomba avec son auteur, les Suisses n'y gagnèrent point la liberté; ils y perdirent seulement l'égalité. Partout les anciennes aristocraties reprirent les rênes du gouvernement, et remirent en vigueur les principes exclusifs et surannés qui avaient régné avant la révolution. Les choses revinrent alors, dit avec raison M. Cherbuliez, à peu près au point où elles étaient en 1798. On a accusé à tort les rois coalisés d'avoir imposé, par la force, cette restauration à la Suisse. Elle fut faite d'accord avec eux, mais non par eux. La vérité est que les Suisses furent entraînés alors, comme les autres peuples du continent, par cette réaction passagère, mais universelle, qui raviva tout à coup dans toute l'Europe la vieille société; et, comme chez eux la restauration ne fut pas consommée par des princes dont, après tout, l'intérêt était distinct de celui des anciens privilégiés, mais par les anciens privilégiés eux-mêmes..., elle y fut plus complète, plus aveugle et plus obstinée que dans le reste de l'Europe. Elle ne s'y montra pas tyrannique, mais très-exclusive. Un pouvoir législatif entièrement subordonné à la puissance exécutive; celle-ci exclusivement possédée par l'aristocratie de naissance; la classe moyenne exclue des affaires; le peuple entier privé de la vie politique: tel est le spectacle que présente la Suisse dans presque toutes ses parties jusqu'en 1830.
C'est alors que s'ouvrit pour elle l'ère nouvelle de la démocratie!
Ce court exposé a eu pour but de bien faire comprendre deux choses:
La première, que la Suisse est un des pays de l'Europe où la révolution avait été la moins profonde, et la restauration qui la suivit la plus complète. De telle sorte que les institutions étrangères ou hostiles à l'esprit nouveau, y ayant conservé ou repris beaucoup d'empire, l'impulsion révolutionnaire dut s'y conserver plus grande.
La seconde, que dans la plus grande partie de la Suisse, le peuple, jusqu'à nos jours, n'avait jamais pris la moindre part au gouvernement; que les formes judiciaires qui garantissent la liberté civile, la liberté d'association, la liberté de parole, la liberté de la presse, la liberté religieuse, avaient toujours été aussi, et je pourrais presque dire, plus inconnues à la grande majorité de ces citoyens des républiques, qu'elles pouvaient l'être, à la même époque, aux sujets de la plupart des monarchies.
Voilà ce que M. Cherbuliez perd souvent de vue, mais ce qui doit être sans cesse présent à notre pensée, dans l'examen que nous allons faire avec soin des institutions que la Suisse s'est données.
Tout le monde sait qu'en Suisse la souveraineté est divisée en deux parts: d'un côté se trouve le pouvoir fédéral, de l'autre les gouvernements cantonaux.
M. Cherbuliez commence par parler de ce qui se passe dans les cantons, et il a raison; car c'est là qu'est le véritable gouvernement de la société. Je le suivrai dans cette voie, et je m'occuperai comme lui des constitutions cantonales.