La joie fut immense et universelle. Necker, en sortant de l'appartement de la Reine, fut accueilli par des transports et des acclamations; les galeries du Château, les cours, les rues de Versailles retentissaient des cris de: Vive le Roi! Vive M. Necker! La popularité du souverain se retrempait au contact de la popularité du ministre. Brienne et Lamoignon renvoyés, Necker rappelé, il semblait que tout fût sauvé; c'était plus que de la joie, c'était du délire. Et comme les Français savent rarement manifester leurs sentiments avec calme et mesure, des scènes tumultueuses éclatèrent dans Paris. L'archevêque et le garde des sceaux furent brûlés en effigie, au pied de la statue de Henri IV. Il y eut des passants arrêtés, des femmes insultées, des maisons pillées, du sang versé; des figures étranges et menaçantes se mêlaient à la foule. Ce n'était plus l'explosion du bonheur du pays, c'était la manifestation bruyante d'une populace qui sent sa force et qui la montre.
La Reine ne se faisait pas illusion; seule peut-être dans son entourage, elle ne partageait pas la confiance générale; elle était agitée de sombres pressentiments: «Je tremble, écrivait-elle tristement, de ce que c'est moi qui le fais revenir,—Necker.—Mon sort est de porter malheur, et si des machinations infernales le font encore manquer ou qu'il fasse reculer l'autorité du Roi, on m'en détestera davantage [2046].»
La Reine avait raison. Financier habile, mais politique médiocre, Necker n'était pas à la hauteur de la tâche qu'il avait acceptée. Eût-il mieux réussi à conjurer le péril, s'il eût pris le pouvoir quinze mois plus tôt? Il le dit, sa fille l'a écrit [2047]; mais il est permis d'en douter. Necker pouvait être un bon contrôleur général; il était incapable de faire un premier ministre. C'était un homme de finances, ce n'était pas un homme d'État. Toujours préoccupé de sa popularité, il cherchait plutôt ce qui pouvait plaire que ce qui pouvait sauver. Sans grandes vues d'ensemble, sans plan fixe, sans idées précises sur la redoutable question dont la solution s'imposait à lui, il ne savait rien prévoir ni rien prévenir. Plus le Roi était décidé à céder de ses prérogatives, plus il importait que son autorité apparût forte et incontestée. Necker ne montra jamais l'initiative qui donne l'impulsion, la vigueur de conception et d'action qui ne la laisse pas dévier; au lieu de diriger le mouvement, il se contenta de le suivre. Ce médecin qui, suivant Joseph II, devait sauver la France [2048], n'avait aucun remède à proposer.
Brienne, dans l'édit qui promettait les États généraux, avait engagé non seulement les municipalités et les tribunaux, mais aussi tous les savants, toutes les personnes instruites à faire des recherches et à donner leur avis sur l'organisation et la tenue de cette grande assemblée. Des flots de brochures virent le jour [2049], développant les idées de quiconque tenait une plume, préconisant les théories les plus abstraites, les systèmes souvent les plus étranges, avec un absolu dédain de l'histoire et une complète ignorance des nécessités du gouvernement, comme si la France était une terre neuve, où l'on n'avait à compter ni avec les traditions ni avec les mœurs. Ce n'était pas la liberté, c'était la licence de la presse. Le comte d'Entraigues, qui devait être un des plus fougueux agents de la contre-révolution, le comte d'Entraigues, dans son Mémoire sur les États généraux, attaquait la monarchie, glorifiait la république, représentait les Français comme un troupeau d'esclaves et écrivait cette phrase qui était un appel à l'insurrection: «Il n'est aucune sorte de désordre qui ne soit préférable à la tranquillité funeste que procure le pouvoir absolu [2050].» Sieyès, dans une brochure qui est restée célèbre, proclamait que le Tiers-État n'était rien en France et qu'il devait être tout: sophisme hardi, démenti par l'histoire,—car le Tiers-État avait toujours eu et avait encore un rôle considérable [2051],—mais qui comme tous les sophismes condensés dans une formule simple et spécieuse, fut accepté comme révélation et s'imposa comme une vérité.
Toutes les questions étaient abordées; toutes les idées remuées; toutes les utopies trouvaient des apôtres. «La fermentation des esprits est générale, écrivait un observateur attentif; on ne parle que de constitution; les femmes surtout s'en mêlent, et vous savez, comme moi, l'influence qu'elles ont dans ce pays-ci. C'est un délire; tout le monde est administrateur et ne parle que de progrès; dans les antichambres, les laquais sont occupés à lire les brochures qui paraissent; tous les jours il y en a dix ou douze et je ne comprends pas comment les imprimeurs y suffisent; c'est, dans ce moment, une affaire de mode, et vous savez, comme moi, l'empire qu'elle a [2052].»
Au milieu de ce débordement, qui menaçait de tout submerger, le bon sens public flottait incertain et réclamait un guide: il ne le trouva pas. Necker n'était ni moins incertain ni moins flottant que le public. Vingt problèmes se posaient qui réclamaient une solution prompte et nette. Les États généraux devaient se réunir, c'était un fait acquis. Mais où se réuniraient-ils? Quelle serait leur composition? Quelles questions leur seraient soumises? Quels seraient leurs droits? Quelle serait leur durée? Pouvait-on, sur des sujets si graves, s'en remettre à des écrivains sans mission, à des législateurs sans expérience? Le premier devoir du ministre n'était-il pas d'examiner lui-même avec soin et calme la situation, de s'entourer de lumières, d'écouter les vœux de l'opinion, mais sans se laisser entraîner par des impatiences aveugles, de se faire à lui-même sur chaque point en litige une conviction, et, cette conviction une fois formée, de prendre une décision énergique, irrévocable, en un mot d'avoir un but déterminé et d'y marcher d'un pas ferme? Necker ne le sut pas. Pendant toute la fin de l'année 1788, il laissa la discussion se poursuivre, les esprits s'agiter, les têtes s'enflammer. Puis, ne sachant à quoi se résoudre, au milieu de tant d'avis contradictoires, il eut l'étrange idée, après la triste expérience qu'on venait d'en faire, de rappeler les Notables, pour leur soumettre toutes ces questions. C'était avouer qu'il n'avait lui-même aucun plan, et, qui pis est, aucune volonté. Comme la première fois, les Notables se séparèrent, après avoir augmenté la confusion.
Il fallait prendre un parti cependant, et le premier point à régler était celui de la ville où s'assembleraient les États généraux. Necker proposait Paris [2053], ou Versailles, qui n'offrait guère moins d'inconvénients que Paris; la Reine eût voulu une ville distante de quarante ou cinquante lieues de la capitale: Orléans ou Tours, par exemple, ou même Reims, Lyon ou Bordeaux. Elle sentait combien il importait qu'une pareille assemblée, pour être libre, fût éloignée d'un centre d'agitation et de révolution comme Paris, toujours prêt à l'émeute, toujours disposé à imposer sa volonté par la force à une réunion nombreuse et, par cela même, facile à influencer. Mais Necker fit valoir la dépense que nécessiterait le déplacement de la Cour; son avis prévalut. Le Roi, afin d'être plus près des États généraux, décida qu'ils se tiendraient à Versailles.
Mais une question plus grave et qui avait plus fortement passionné l'opinion se présentait: c'était celle de la représentation du Tiers. Cette représentation serait-elle double de celle des deux autres Ordres? Le Parlement, lorsqu'il avait enregistré l'édit de convocation des États généraux, avait ajouté la clause qu'ils seraient tenus avec toutes les formes observées en 1614. Mais, depuis 1614, les choses avaient bien changé. L'importance des deux premiers Ordres avait déchu, celle du Tiers avait en revanche singulièrement augmenté. Déjà, dans les Assemblées provinciales, le nombre des députés du Tiers égalait celui des députés du Clergé et de la Noblesse réunis. La plupart des publicistes demandaient qu'on agît pour les États généraux comme pour les Assemblées provinciales, et la déclaration du Parlement fit perdre immédiatement à ce grand corps la popularité que lui avait value sa résistance souvent factieuse à l'autorité royale. Ce fut le 27 décembre 1788 que le gouvernement se prononça. Marie-Antoinette assistait au Conseil; la double représentation du Tiers fut résolue. Le Roi, par esprit de justice, la Reine, par ce même sentiment et aussi un peu par méfiance des deux premiers Ordres, dont l'opposition avait plus d'une fois créé tant d'embarras au gouvernement pendant les deux dernières années, Necker, par amour de la popularité, s'étaient mis d'accord pour cette décision; mais Necker s'en attribua tout le mérite. Par un étrange oubli des convenances, un acte de cette importance fut publié sans préambule; on se bornait à dire que le Roi, après avoir étudié le rapport de son ministre des finances, en avait adopté le principe. Necker avait ainsi, aux yeux du public, toute le mérite et tout le bénéfice de cette mesure populaire; le monarque était rejeté dans l'ombre pour ne laisser voir que l'éclat du tout puissant ministre. Singulière manière de relever dans l'esprit des populations la majesté et l'autorité du trône. Mais Necker n'avait écouté que cette extrême vanité qui voilait aux yeux des masses et à ses propres yeux sa réelle insuffisance. Suivant le mot d'un des historiens qui ont le mieux et le plus impartialement apprécié la conduite du financier génevois à cette époque, «il jouait le rôle de Roi par impuissance de remplir le personnage de ministre [2054].»
Une autre question d'une importance capitale, celle du vote par ordre ou par tête, fut laissée à la décision des États, chargés, par une fatale incurie ou une aveugle imprévoyance, de faire eux-mêmes leur règlement et de diriger leurs travaux.