Le Parlement apparaît ainsi, non comme la représentation solidaire et le lieu des délibérations du peuple, mais comme une Bourse des partis, étant bien entendu qu'il s'agit, non de la défense d'intérêts personnels et matériels, mais d'un compromis général entre des intérêts différents ou opposés, obtenu à la suite de pourparlers et de discussions, comme lorsqu'on traite une affaire.
Ceux des représentants du peuple qui, abstraction faite de discours d'occasion et de harangues électorales, n'exercent aucune activité définie dans les organisations intermédiaires, jouent un rôle purement statistique. Dans beaucoup de pays latins, ils se dédommagent en se consacrant aux affaires, dans d'autres ils assurent des charges bénévoles, en s'intéressant, par exemple, à des bureaux de réclamations privées qui, pour des motifs désintéressés, mais non sans recours à la pression, talonnent les autorités. Les vrais agents du peuple ou, plus exactement, du parti sont les chefs dont le nombre est d'autant plus grand et l'autorité d'autant plus forte que les tâches qui leur sont imposées par l'organisme de l'État engagent davantage leur responsabilité.
Ce tableau, qui apparaît bizarre à première vue, se révèle cependant comme rationnel, lorsqu'on l'envisage de plus près. Si l'on a le courage de ne pas se détourner des réalités données, on constate la présence d'éléments susceptibles de transformer l'appareil parlementaire, d'un mal nécessaire qu'il est actuellement, en un organisme fécond et susceptible de développement. Arrêtons-nous donc un instant encore à la question du mal nécessaire.
Abstraction faite du principe idéal de l'État populaire, on peut affirmer qu'une hiérarchie de fonctionnaires (et un gouvernement normal n'est pas autre chose), livrée à ses propres forces, est incapable de maintenir longtemps sa vitalité. La comparaison avec l'armée ne joue pas dans ce cas, car si l'armée a une mission plus étroite et plus constante à remplir, elle dispose d'une réserve de forces responsables infiniment plus grande et se renouvelant avec une extraordinaire rapidité; et elle est, en outre, stimulée par la concurrence des armées étrangères par lesquelles elle ne doit pas se laisser distancer, alors que l'activité d'un gouvernement ne peut être comparée à celle d'un gouvernement étranger que dans ses résultats, et non dans les mesures qui les précèdent et qui peuvent parfois aboutir à des résultats différents.
Autrefois, lorsque l'administration d'un royaume était conçue sur le modèle d'un domaine, un monarque paternel pouvait surveiller personnellement son pays et se faire une idée de l'ensemble d'après les échantillons qu'il voyait au cours de ses inspections. Il pouvait imposer aux organes de son gouvernement ses propres critères de jugement et transmettre à ses successeurs les principes d'économie, d'incorruptibilité et d'exactitude dont il s'était lui-même inspiré dans sa carrière. De nos jours, un seul département, comme celui de la télégraphie ou de l'hygiène sociale, dépasse en importance et en étendue tout l'ensemble de l'administration frédéricienne. Un monarque doué, qui voudrait être au courant ne fût-ce que des plus importantes affaires gouvernementales, risquerait d'être débordé, écrasé par les faits, alors même qu'il se bornerait à exercer l'apparence seulement d'un contrôle efficace. Mais un gouvernement spécialisé, détaché du reste de la nation, alors même qu'il ne s'éteindrait pas, faute de renouvellement à l'aide d'éléments extérieurs, finirait par se transformer en un mandarinat immobile, impuissant à faire face à un régime économique plus ou moins développé et à combattre l'opinion qui ne tarderait pas à se dresser contre lui.
Le gouvernement a donc besoin de l'appui et de la collaboration d'une deuxième instance, jouissant de toute son indépendance. Pas plus que par un individu, cette instance ne peut être représentée ni par un Sénat, ni par un Tribunal, qui n'ont pas la liberté complète de leurs mouvements, ni par des corporations qui, elles, sont préoccupées avant tout par des intérêts professionnels, d'ordre matériel. Il y a des siècles, c'était l'Église qui formait cette instance indépendante; aujourd'hui, ce rôle ne peut être rempli que par le peuple.
Mais ici se présente une difficulté d'un autre ordre. Une foule n'est capable ni de gouverner, ni même de délibérer. D'elle on peut attendre, non des résolutions réfléchies et raisonnables, mais des décisions impulsives et vagues. Même le système consistant à désigner des hommes de confiance et qui peut encore trouver place dans un organisme communal, n'est pas compatible avec l'organisme de l'État. Un pouvoir central, en effet, ne peut pas reposer sur des hommes de confiance locaux: il a besoin d'hommes politiques, d'hommes d'État. Or, la foule électorale est incapable de discerner les qualités que doivent posséder les hommes politiques et les hommes d'État chez ceux qui sollicitent ses suffrages. Elle est, en revanche, parfaitement capable de se faire une idée sur un programme de parti, lorsque ce programme lui est présenté d'une manière intelligible et familière. Nous voilà ramenés au paradoxe des systèmes électoraux qui, tout en ordonnant des élections locales, provoquent des élections de parti. Nous reviendrons plus tard sur ce point. Signalons en attendant ce fait saillant: des vouloirs atomiques qui prennent part à l'élection émane bien une représentation nationale, mais non un corps capable de travailler, de contrôler et de gouverner.
Le transfert des pouvoirs est un procédé peu efficace. Il doit être remplacé ou complété par un nouveau mode de délégation, et notamment par une délégation dont les bénéficiaires seraient les partis, lesquels, à leur tour, délégueraient leurs pouvoirs aux chefs politiques.
Le parti forme un ensemble représentant une partie définie du peuple, une unité morale, intellectuelle et physique, une unité de vouloir. Il est un peuple dans le peuple. Régions, provinces, districts, villes peuvent cristalliser certains de leurs intérêts locaux communs et, à la faveur de ces intérêts, rejoindre indirectement la politique d'État. Le parti, au contraire, se trouve en relation directe avec la volonté centrale et, comme il est d'une composition locale, il n'exclut pas les intérêts de circonscription, sans toutefois reposer sur eux. Le parti est susceptible d'organisation, présente une cohérence interne, est capable d'un travail de longue haleine. On peut donc lui reconnaître un jugement suffisant pour diriger les organes et les forces individuels.
C'est ainsi que sans bruit, et indépendamment des constitutions écrites, s'est formé cet organisme intermédiaire qui rend les peuples gigantesques de notre époque capables de vouloir.