Questo periodo fu il più torbido della storia italiana, perchè nè governi, nè Stati, nè popoli vi ebbero coscienza: Roma stessa, che, cosmopolita di carattere, avrebbe potuto ottenervi un forte significato, inducendo col proprio principio ieratico una specie di unità nella reazione monarchica, parve più meschina delle altre corti. Il cardinale Consalvi, istrutto dalle traversie della rivoluzione e dell'impero, avrebbe voluto nella ristorazione pontificia salvare qualcuna delle conquiste moderne, ma la sua opera e la sua politica ostile all'Austria furono tosto abbandonate. Un antico rancore diplomatico separava l'illustre segretario di Pio VII dal nuovo pontefice Leone XII, pallida ombra di Sisto V, che si accinse alla reazione senza accorgersi di annullarvi i resti della politica del proprio Stato. Il problema imposto dalla storia al papato sfuggì al pontefice. Nella reazione europea, che rimetteva in tanto credito la religione, il papato avrebbe dovuto costituirsi arbitro supremo delle monarchie per dirigerne e dominarne l'opera.
Bisognava, sceverando i miglioramenti inevitabili ai tempi dai principii rivoluzionari, contrapporre alla logica della rivoluzione la dialettica di un'autorità capace di sorpassare l'opera angusta e contraddittoria dei parlamenti con generose iniziative, nelle quali, dietro l'esempio napoleonico, le monarchie si fondessero con una democrazia arditamente progressista e al di sopra delle quali Roma cattolica brillasse come un faro. Se il papato fosse stato ancora storicamente vivo, forse quest'idea vi si sarebbe espressa, ma, rovesciato dalla conquista del direttorio, cacciato dall'altra dell'impero, quasi schiacciato dall'Austria al congresso di Vienna, poi ricondotto a Roma come un simulacro fra i tanti dell'arte che la Francia restituiva alla città eterna, non ebbe e non potè avere vita politica. Il papa non vi fu più che un sovranello come Ferdinando e Vittorio Emanuele, sottomesso all'Austria, timoroso dei propri sudditi, incapace di affrontare il gran problema del secolo, respinto fatalmente nei regni del passato come tutti coloro cui è chiuso l'avvenire. La reazione, invece che a Roma, ebbe il proprio centro a Vienna; ma poichè questa minacciava di assorbire nel proprio patronato tutti gli Stati italiani come la rivoluzione intendeva a minarli, la condotta dei principi e del pontefice si smarrì in un dedalo di contraddizioni inconciliabili. Roma rimase appena una grossa città come Napoli e Torino; la sua antica autorità non impose rispetto alla politica di Metternich, che intendeva a sottometterla; il suo primato italico andò perduto, il suo governo composto di preti e di vecchi fu vecchio di idee e di modi, la sua reazione malvagia e puerile non sventò alcun pericolo e non suscitò alcuna forza.
Leone XII, cominciando dal favoreggiare confraternite e congregazioni religiose, ridusse tutti gli studi sotto la gerarchia ecclesiastica: quindi, dietro il falso esempio dell'impero napoleonico che tentava imporre il francese, rese obbligatorio il latino alle cattedre e ai tribunali, cedette al clero ogni istituto di carità e gli riconfermò ed ampliò immunità, privilegi, giurisdizioni. Vennero tolti agli ebrei i diritti di proprietà e richiamati contro di essi i nefandi rigori medioevali, chiusi i loro ghetti con portoni e sottoposta la loro libertà all'arbitrio dei santo uffizio; si concessero nuove istituzioni di maggioraschi, e si sarebbero ripristinate le giurisdizioni baronali se il concistoro non vi si fosse opposto. Si distrussero i tribunali collegiati per avere giudizi di un solo giudice e questi più ligio: annullata ogni autonomia municipale, soppresso persino il magistrato della vaccinazione.
Ma questa reazione essenzialmente formale come non irrobustiva il governo, così non scemava le forze latenti della rivoluzione. Infatti tutte le campagne romane erano così infestate da grosse squadre di banditi che le milizie papaline ne andarono sconfitte come in regolari battaglie: poi vi si deputarono cardinali, che dopo feroci esperimenti dovettero scendere a patti coi briganti. Dall'altro canto la carboneria seguitava ad estendersi, malgrado l'opposizione dei sanfedisti organizzati a brigantaggio politico sotto la tutela del governo.
Un doppio lavorìo di società segrete minava quindi lo Stato pontificio: i sanfedisti si congregavano presso i curati e i devoti; i carbonari presso i nobili, i commercianti o i proprietari; ma la loro lotta a colpi di fucile o di coltello, illuminata da drammi di tribunale nei quali i vinti sparivano per sempre nelle carceri o spenzolavano dalle forche, rivelava tutta l'insufficienza politica del governo. Un'invincibile anarchia peggiorava ogni giorno lo Stato pontificio, rendendolo scandaloso all'Europa nei racconti degl'innumerevoli visitatori di Roma. Il giubileo (1825) inspirò deliranti angoscie al Vaticano: si temeva che i carbonari vi prendessero parte travestiti da pellegrini, e, occupata Roma, l'insanguinassero. Ma siccome Leone XII, piuttosto per riottosità di natura che per sentimento di regale dignità, recalcitrava agli imperiosi ammonimenti di Metternich, e la Francia lo consigliava d'impedire ogni commozione liberale per evitare i pericoli di un intervento tedesco, spiegò molta pompa di rigori contro il liberalismo. Il cardinale Rivarola, mandato legato a latere nella Legazione di Ravenna, memore della sua venuta nei primi giorni del 1814, v'insanì in persecuzioni ridicole malgrado la ferocia. Nell'agosto del 1825 vi condannò cinquecento e otto liberali, parecchi dei quali alla pena capitale e al carcere perpetuo: ed erano per la maggior parte nobili e borghesi, persone elette per nascita o per funzione.
Moltissimi altri subirono il precetto politico consistente nel non poter uscire di casa se non a certe ore, nell'obbligo di presentarsi ogni quindici giorni ad un ispettore e di confessarsi tutti i mesi ad un confessore approvato dalla polizia. Misure violente ed inefficaci, che confondendo governo e religione abituavano al dispregio dell'uno e dell'altra! Naturalmente i processi non avevano garanzia di sorta: i codici napoleonici soppressi dalla ristorazione del 1814 non erano ancora stati surrogati, i giudici venivano riconosciuti strumenti di polizia; naturalmente le popolazioni si disgustavano più che non s'intimorissero. Mentre il Rivarola finiva infatti d'impazzire volendo conciliare i secolari odii tra Faenza e il Borgo d'Urbecco con matrimoni imposti fra le più fiere famiglie d'ambo le parti, e la propaganda sanfedistica del giubileo menava una campagna di spionaggi e di minaccie contro le sètte liberali, queste attentarono per mano d'intrepidi sicari alla vita del timido e feroce cardinale, costringendolo a riparare in Genova. Gli successe monsignor Invernizzi con una commissione straordinaria di legulei e di soldati, che più destro riuscì a corrompere le sètte con una generale promessa di perdono a chiunque facesse spontanea confessione delle proprie colpe. Ma se l'espediente raggiunse in parte lo scopo, molti essendo stati i settari che vi si avvilirono, in parte fallì costringendo le sètte a migliore organizzazione: a Roma stessa si tentò una congiura, nella quale un Targhini e il medico Montanari lasciarono la vita.
La reazione pontificia diretta dal cardinale Bernetti, successore al Della Somaglia, non senza ingegno e temperandola con qualche miglioramento amministrativo, ispirava così poca fiducia a lui stesso, diplomatico rotto ai più difficili negozi e largamente istrutto degli altri governi, che lasciò sfuggirsi col Chateaubriand il celebre motto: Se campassi a lungo assisterei alla rovina del papato! Ma invece di cercarvi riparo, persuase al pontefice lo sciagurato motu proprio col quale, rianimando le classe dei nobili, si sopprimevano affatto i consigli provinciali.
Pio VIII dopo Leone XII trovò lo Stato senza codici e senza finanze in piena reazione contro l'opera iniziata contraddittoriamente da Pio VII per consiglio del Consalvi; quindi, reagendo sulla reazione del predecessore, cassò quanto questi aveva fatto di meno cattivo per abbandonarsi ciecamente nelle mani dell'Austria. Era l'ultima dedizione di Roma: il papa ne ebbe appena il tempo, e morì; quasi contemporaneamente cessavano di vivere Francesco I di Napoli e Carlo Felice di Piemonte.
Nuovi attori si presentavano per l'imminente rivoluzione.