Poco segreti e meno efficaci si adoperavano in Roma tre comitati liberali, moderato l'uno, mazziniano il secondo, garibaldino il terzo. Il primo sottoposto agli ordini del governo italiano badava piuttosto ad impedire che altri facesse che a fare, giustificando tratto tratto la propria esistenza con dimostrazioni puerili contro il papa; il secondo, impegolato nelle formule mazziniane, riusciva ad un'accademia; l'ultimo, combattuto con diverse intenzioni ma pari accanimento da entrambi, rimaneva impotente all'azione malgrado la praticità dei propri propositi.
Mancava sopratutto il denaro. Mazzini se ne arrovellava senza poter intendere questa avarizia della nazione, nella quale Garibaldi aveva trovato seguaci pronti a morire sotto le sue bandiere piuttosto che oblatori capaci di sacrificare somme anche tenui alle sue imprese. Nullameno si riordirono le file di una più vasta congiura, dacchè il ministero sembrava favorirla. Comitato moderato e garibaldino si accordarono in Roma; dal Regno si mandavano aiuti, il governo papale vegliava denunciando i complotti all'ambasciata francese, ma senza temerne davvero per troppo esatta conoscenza delle persone e dei mezzi. Il ministero Rattazzi, lusingato dalla possibilità di una nuova guerra europea, si cacciava risolutamente nel più cieco degli imbrogli politici: una guerra era discussa a corte, invocata come rivincita dall'esercito, suggerita dalle condizioni dell'impero buonapartesco. Il caso ne poteva venire dalla non osservanza dell'articolo 5º del trattato di Praga da parte della Prussia, e allora per l'impero le alleanze sarebbero state in Italia e nella Germania del sud minacciata di assorbimento dalla nuova Confederazione del nord. L'Italia avrebbe potuto essere egualmente o colla Francia o colla Prussia. Ma se a questa guardava, per odio contro Napoleone, il partito rivoluzionario incline a fidarsi piuttosto del franco dispotismo del conte di Bismarck, col quale Mazzini aveva già aperte trattative, corte e governo per tradizioni e per opinione rimanevano fedeli alla Francia. Non si credeva allora ad una possibile disfatta dell'Impero francese; bisognava quindi destreggiarsi per vendere al miglior prezzo e al più solvibile offerente la propria alleanza. Così mentre il Vaticano con più sicuro senso della realtà calcolava sull'influenza del clero francese, giovandosi del bigottismo fanatico dell'Imperatrice Eugenia e della regina spagnuola Isabella, Rattazzi alle rimostranze del gabinetto francese sui raggiri rivoluzionari contro Roma rispondeva publicamente di voler rispettata la Convenzione di settembre, e segretamente tentava di sollevare la Spagna per mezzo di un pronunciamento militare col generale Prim, e dava denari per una spedizione rivoluzionaria contro Orvieto.
Nel suo disegno semplice malgrado i troppi viluppi era idea principale suscitare moti a Roma e nel regno fingendo frenarli, e magari frenandoli ove eccedessero, per costringere Napoleone a cedere Roma all'Italia come pegno d'alleanza. Senza compensi infatti l'Italia non avrebbe potuto accettare il nuovo peso di un'alleanza francese contro la Prussia per una guerra, della quale era impossibile calcolare le catastrofi.
Le trattative perplesse e subdole d'ambo le parti non chiarivano condizioni; si accennava ad una occupazione del resto dello stato pontificio facendo di Roma una specie di città anseatica, e ad un altro trasporto della capitale a Napoli.
Ad ogni modo Rattazzi sperava in una qualche mutazione; ma tenuto in freno dalla corte e dal parlamento, sospetto ai liberali e non abbastanza risoluto egli medesimo, male dominava le contraddizioni del proprio disegno. La Francia colla formazione della legione d'Antibo, nella quale i soldati conservavano il giuramento di fedeltà all'imperatore e i libretti dell'esercito francese, non solo violava la Convenzione di settembre, ma subendo le pressioni del proprio clero guidato dal vescovo d'Orléans, monsignore Dupanloup, era costretta ad insultare l'Italia con affermazioni bellicose in favore del papato. Laonde il ministero Rattazzi ne perdeva credito presso il partito rivoluzionario, e la publica opinione si confondeva.
Garibaldi invece, già dimentico di Aspromonte, da Ginevra ove era accorso al congresso della pace per dichiararvi con Bakunine, Büchner, Pietro Leroux, Edgardo Quinet, Stefano Arago, ed altri maggiori democratici d'Europa la decadenza del potere temporale, parlava di guerra e la preparava. Quindi coll'impeto della propria natura di condottiero, non appena ritornato in Italia, vi aveva aperti arruolamenti, e s'aggirava fremendo sulla frontiera papalina. I suoi proclami ai romani erano così espliciti, e la sua azione così libera nel regno, che tutti necessariamente vi sentivano la complicità del ministero. Da comizi popolari a Milano, a Genova, a Firenze, a Napoli, sorgeva minaccioso il grido: a Roma!; il contagio guadagnava l'esercito regolare, la situazione si tendeva talmente che uno scoppio diventava inevitabile. Garibaldi, malgrado l'immutata fedeltà alla propria formula Italia e Vittorio Emanuele, per placare i più intransigenti fra i cospiratori del centro romano d'insurrezione, aveva questa volta ripreso il titolo di generale della republica romana.
Una grande illusione involgeva tutta la politica di quell'ora, ma in realtà Roma era impreparata. Le poche armi raccoltevi erano state sequestrate, un tentativo del comitato mazziniano di Genova per introdurvene altre aveva fallito; i varii comitati vi si combattevano tristamente, il ministero Rattazzi era costretto a frenare qualunque spedizione al di fuori, poichè dentro di quella nessuna insurrezione scoppiava a giustificarla; mentre Garibaldi insofferente d'indugio anelava epicamente a morire sotto le sue mura se ogni vittoria fosse negata, e l'Italia non ostante il nuovo fermento di volontari era tutt'altro che disposta ad una guerra eventuale colla Francia.
Mazzini, reso più chiaroveggente dall'odio alla monarchia, sconsigliava invece dall'impresa scoprendovi l'agguato teso dal ministero alla rivoluzione. Infatti se la Francia avesse consentito la spedizione, ed era impossibile, la monarchia vi ripeterebbe come a Napoli il proprio intervento colla scusa di salvare il papa dalla demagogia e s'insedierebbe a Roma; se la spedizione fallisse, e la Francia scendesse con un corpo d'esercito a difendere il papato, la monarchia assisterebbe impassibile all'ecatombe dei garibaldini. In ambo i casi per Mazzini la rivoluzione era perduta. Laonde, cercando in Roma una iniziativa per l'Italia, egli dichiarava che, se quella dovesse venire aggregata come il resto al Piemonte, preferiva rimanesse del papa per altri tre anni. «O fare a danno della monarchia o non fare» era adesso il suo motto.
L'urgenza di tale iniziativa republicana lo spingeva sino a rampognare coloro che si arruolavano con Garibaldi, e a consigliare loro l'insubordinazione o la diserzione, appena entrati nello stato pontificio, per gridare la republica. La sua antica vanità di capitano, ancora sotto il peso della sciagurata spedizione in Savoia, s'irritava contro questa suprema imprudenza di Garibaldi, che avrebbe perduto l'Italia per rendere un servigio alla monarchia. Quindi sognava di sbarcare egli stesso con altri mille e con bandiera republicana sopra un punto della costa romana, ora che tutti esitavano ancora, e superando tutti resuscitare nella grande città la republica del '49.
Intanto i volontari arruolati publicamente nelle città e mandati in truppa ai confini vi si irreggimentavano.