La scienza amministrativa e finanziera nacque in Italia, o qui prima si pensò a ridurre in un quadro tutte le entrate e le uscite, formandone il bilancio, come si chiamava con nome espressivo[211].
Pisani, Genovesi, Amalfitani, ma principalmente i Veneziani, estesi in tanto commercio, sentirono il bisogno di conoscere le condizioni proprie e dei popoli con cui erano in relazione di traffici e di politica. Fin dal xii secolo Venezia ordinò ne’ suoi archivj i pubblici atti, fe scrivere la storia civile, e stabilì le forme secondo cui gli agenti diplomatici dovessero raccogliere e presentare al senato i ragguagli dei paesi ov’erano spediti[212]. Quindi nessun governo fu altrettanto istruito; e que’ ragguagli su’ principi, sulle forze, sulla potenza de’ varj Stati, allora anticipavano l’esperienza, ora sono miniera di statistiche cognizioni. Anche nell’interno i governanti doveano dare minuto ragguaglio delle provincie loro; poi nel 1338 vi troviamo traccie di anagrafi. Nel 1330 Jacopo Tondi, uno della Signoria di Siena, eseguì una visita uffiziale dello Stato sanese e ne compilò una relazione, che è il primo saggio di quei prospetti statistici, dei quali si fa vanto la nostra età[213]. Le altre repubbliche adopravano a somiglianza, e potrebbero raccogliersi le statistiche dagli storici e dagli archivj, dove pure giaciono gli atti verbali de’ consigli d’allora, ricchissimi d’insegnamento.
Se fra tante disparità vogliamo cercare i fattori comuni, troviamo dappertutto la sovranità del popolo, che ne’ casi più rilevanti la esercitava direttamente, negli ordinarj la delegava a rappresentanti. Erano questi divisi in un consiglio maggiore, specialmente incaricato del potere legislativo; e in un minore, che assisteva il capo dello Stato nell’esecutivo. I pubblici uffizj erano elettivi, di breve durata, e sottoposti a sindacato. Ogni Comune aveva uno statuto, in cui si comprendevano le leggi organiche della repubblica, i diritti e le consuetudini di tutti e de’ singoli, le leggi criminali e i decreti civili, mescolati di romano e di germanico; e dove gran parte aveano le ordinanze censorie e suntuarie. Questi statuti obbligavano in quanto ciascuno li giurava o all’atto di divenir cittadino, o nell’assumere una magistratura; avanzo del diritto feudale, per cui la fede rimaneva un fatto personale. Ciascun quartiere o consorzio o maestranza era responsale della condotta dei consorti; e il reo sottoponevasi alle loro speciali giudicature prima di trasmetterlo al tribunale del Comune. Queste divisioni del Comune stesso in corpi moltiplicavano occasioni di conflitto: lo perchè speciale studio degli statuti era il conservare la pace pubblica.
L’età nuova comincia dunque colla stessa varietà di forme che già trovammo nella prisca. Tante erano quante le città, le quali, costituitesi ognuna indipendentemente dall’altra, aveano provveduto come credevano al proprio meglio; di che infinite varietà, spesso stravaganti, sempre inesperte.
Ma il fatto più appariscente è che esistevano municipi, non provincie, non Stati. Nè qui soltanto, ma in tutta Europa presentavasi allora questa moltiplicità di centri sopra angusto spazio, senza nesso comune; e dove il ben generale terminava ai limiti del territorio, considerando proprio vantaggio il danno del vicino. Quindi diversità di statuti, di pesi, di misure, di dogane; quindi un incomodo succedersi di pedaggi, mentre rimanevano degradate le strade, sia perchè non vi aveva accordo a mantenerle, sia perchè ad ogni rompere di nimicizia venivano guastate. E di nimicizia era seme la vicinanza stessa; e quando ogni Comune costituiva uno Stato, sconnesso dal vicino, le investiture, i privilegi, gli statuti si assimilavano a trattati di pace e di mutua assicurazione.
Niuna podestà sovremineva; giacchè il re vigilava bensì perchè fosse pagato il censo dovuto alla Camera, e dati i doni o i sussidj convenuti; e perchè i giudici del feudo o del Comune non proferissero sui casi riservati agli uffiziali regj, nè di persone o beni al re solo sottoposti; ma non dovea nè potea mescolarsi dell’interna amministrazione. Ne derivava come difetto generale la debolezza, essendo il Governo diretto da troppi, e spesso dalla piazza, la peggiore delle tirannie e delle miserie. I magistrati (solito effetto del voto universale) non erano tanto solleciti del vero bene, quanto dell’opinione degli elettori; e non tiranneggiavano, ma dove complisse peccavano d’ingiustizia.
Mentre poi ciascuna repubblica studiava a formarsi una legislazione particolare, nessuna seppe prepararsi statuti che garantissero la sua libertà, frenassero i prepotenti, limitassero i depositarj del potere. In sottigliezza di costituzioni mal s’intende il grosso del popolo, mentre di ciascuno è bisogno la giustizia, dalla quale dipendono persone e beni. Solleciti della sicurezza dei contratti, di ordinare le successioni, reprimere i piccoli delitti, non provvidero ad assodare una buona struttura pubblica con quel ch’è primo scopo della politica, un Governo regolato insieme e libero. Adunque non previdenza per l’avvenire, non freno all’ambizione de’ pochi o alle esuberanze della moltitudine, paghi della libertà senza sfuggire l’anarchia, nessuno pensò a combinarla colla sicurezza personale e pubblica, a secondare lo svolgimento delle istituzioni. Le passioni, più impetuose quando non temperate da costumi e da studj, rendevano frequenti i delitti; e quello sminuzzamento di Stati agevolava il sottrarsi al castigo. Quindi incerte idee sulla moralità, un delitto portando pena diversa a pochi passi di distanza: quindi mancato quel ch’è efficacissimo carattere della giustizia, la certezza della punizione, giacchè il delinquente trovava vicinissimo un asilo su terra forestiera: quindi il Governo costretto occuparsi quasi unicamente d’amministrare la giustizia criminale, ed ai magistrati doveva affidarsi un potere illimitato, che facilmente diveniva micidiale della libertà, o che portava per reazione la vita privata a ribellarsi alla pubblica, l’individuo a nuocere al cittadino, cercando l’affrancazione in quell’isolamento che era stato carattere della feudalità.
Così delle singole repubbliche: tutte insieme poi non seppero stabilire una buona federazione, che non solo le avrebbe salvate dai nemici, ma poteva offrire un modello alla restante Europa. La Lega Lombarda, esemplarmente gloriosa ne’ primi effetti, non conobbe altrettanto la civile prudenza; non seppe quel che spesso noi pure dimentichiamo, che non v’è autorità senza unità, e senz’autorità non v’è pace e libertà: e il formare una salda confederazione che avesse centro a Milano, patria dappertutto, e feste ed esercito comune, e tesoro e patti e assemblee determinate; il vedere che il torto fatto ad una era fatto a tutte, minaccia di tutte la morte di una; il rassegnarsi a un male immediato per reprimere un abuso che causerebbe mali remoti, era un troppo aspettarsi da gente abbagliata dal trionfo, e nuova negli accorgimenti politici.
D’unità nazionale neppur nacque il pensiero, tant’era cosa insolita; come a Napoleone non venne l’idea di valersi de’ battelli a vapore o dell’inescazione fulminante. Che le libertà parziali non valgono senza l’indipendenza, chi allora lo capiva? Non ebbero parlamenti savj come l’inglese, non rivoluzioni iniziatrici come la francese: ma questi sarebbero riusciti tali senza la esperienza de’ nostri Comuni? Il reggere ai mali che accompagnano la libertà è difficile, lento il successo; talchè il grosso degli uomini cade per istanchezza o precipita per impazienza. Troppo rari il Cielo suscita di quegli eroi civili che vagliano ad erigere tutta la popolazione alla propria altezza, e che tengano per condizione e per unico mezzo di riuscita il libero concorso di quella. Le nazioni libere possono aspirare alla vittoria, non al riposo; e i Comuni nostri, nel fervore della lotta, nell’ebbrezza della vittoria e nella fiducia della rinnovata fratellanza, si abbandonarono al buon volere dei collegati e al senno dei rettori, che, qualvolta occorresse, doveano raccogliersi per discutere dell’interesse universale; tutti gli spedienti furono attuali e momentanei, senz’avvisare al tempo in cui sarebbe allontanato il pericolo, sbollito l’ardore, sottentrate le brighe e le gelosie, ahi! troppo pronte seguaci delle vittorie popolari.