Francesco Gonzaga in un finto pellegrinaggio combinò una lega guelfa tra Bologna, i signori di Padova, Ferrara, Mantova, Ravenna, Faenza, Imola, e principalmente Firenze, la quale regolata allora dagli Albizzi, destri politici, coi maneggi non men che colle bande mercenarie tenne testa ad Alberico di Barbiano. Non potè però impedire che Gerardo figlio e successore dell’Appiano vendesse Pisa a Gian Galeazzo (1399 febb.), conservando per sè Piombino coll’isola d’Elba, la quale d’allora formò un principato distinto. Anche Siena, agitata dalle fazioni e dalle rivalità con Firenze, si diede al Visconti (1400 genn.); e Perugia l’imitò. Pure l’opposizione di Firenze scompigliò (fu bene o male?) i disegni di Gian Galeazzo, il quale, caduto dalla speranza d’unire tutta Italia, pensò consolidarsi in Milano.
Per quanto la lunghezza e successione delle signorie avesse abituato a considerarli per principi ereditarj, i Visconti, come gli altri tiranni, non dominavano se non perchè il potere politico era affidato loro dall’assemblea del popolo, nella quale risedeva ancora di diritto la sovranità. Vero è che i Visconti la dispensavano dallo incomodo di adunarsi, facendo far tutto dai dodici di provvisione, presieduti da un vicario nominato dal principe, o al più convocavanla per dire di sì. Dal principe emanavano gli statuti, diretti spesso a consolidare la sua autorità col proibire di portare armi, di fare società segrete, o mantenere corrispondenza col papa o coll’imperatore, od a volere severa e compendiosa giustizia dei ladri e dei ribelli, «e per ribelli s’intendono tutti quelli che fanno contro al pacifico stato del signore e del Comune di Milano». Il vicario, mentre era luogotenente del duca, era pur capo della cittadinanza, e intermedio fra questa e quello; doveva essere forestiero, o almeno non possedere beni fondi nel Milanese; veniva assistito da dodici consiglieri bimestrali, tolti in parte dal collegio dei dottori, in parte dai mercanti e dai cittadini. Di questo magistrato erano competenza la polizia interiore, il commercio, la sanità, l’abbondanza, le contestazioni fra i mestieri e per servitù locali e mercedi; amministrava le rendite del Comune, i dazj, le regalie d’acque e strade; nominava agl’impieghi municipali, sceglieva i podestà, i capitani ed altri capi della giustizia nel contado. Esso pure convocava il consiglio generale di cencinquanta cittadini per ciascuna delle sei porte principali, eletti in prima da deputati del popolo, poi dal tribunale stesso di provvisione assistito da alquanti savj, infine dal duca. Ogni porta aveva stemma e bandiera propria e capitani; ogni parrocchia i suoi sindaci, e assemblee elettorali e deliberative: ai cittadini spettava la difesa delle mura e delle porte. Il potere giudiziale civile spettava al podestà; il criminale a un capitano di giustizia: ma costretto com’era ad appoggiarsi ad uno dei partiti per valere sopra l’altro, restava servo del preponderante, cioè del principe.
Queste consuetudini antiche de’ Comuni, e i privilegi feudali, le fazioni, il clero, le maestranze erano limiti alla potenza del principe, e sembra che principalmente ponessero ritegno al soverchiare delle imposte, giacchè questo adopera parole lusinghiere e fin vili allorchè domanda qualche nuova tassa. Al che per lo più davagli titolo il dover levare truppe, e con queste potea soprusare: se poi fosse creato vicario imperiale, esercitava i diritti regj: in caso di guerra non avea più limiti, come generale dell’esercito: se diveniva capo di molte città, non tenendosi queste l’una coll’altra, egli si trovava indipendente da tutte, e le une adoprava a frenare le altre; le quali conquistate non aveano alcun diritto da opporre agli arbitrj di esso.
Per dare a conoscere il governo d’alcuna delle città dipendenti, togliamo ad esempio Como. Vi durava il consiglio generale di cento, fra i quali sortivasi un consiglio di dodici savj od uffizio di provvisione, per amministrare gli affari ordinarj: ne’ casi più rilevanti, come per fare statuti, dare la cittadinanza, vendere o impegnare i beni pubblici, raccoglievasi il consiglio generale. Ma Gian Galeazzo Visconti cercò sempre assottigliare la giurisdizione che questo aveva in materia d’ordinanze, pesi, misure, imposte, statuti, i quali vi erano stati rinnovati da Azzone.
Innanzi a detto consiglio appaltavansi le gabelle, e un giudice dei dazj con sei ragionieri risolveva le quistioni ad essi relative. Un referendario, per l’interesse del principe, sovrintendeva ai dazj, alle gabelle, ai pedaggi, ed interveniva al consiglio generale; e il primo che si trovi, fu del 1387. Quattromila seicento fiorini al mese era la quota che Como pagava a Gian Galeazzo. Privilegio del fisco era il sale, e l’appaltatore nel 1380 dovea comprarne quindicimila cinquecento staja dalla gabella del principe, il quale poi era suddiviso per Comuni e per famiglie, restandone esenti quelli che possedessero meno d’una lira di estimo. Il sale allora valeva quattro lire di terzoli; ed ogni frode era severamente punita.
Il podestà non era più eletto dalla città, ma spedito da Milano[7], con cento fiorini d’oro al mese, coi quali doveva stipendiare un collaterale per la polizia, e il vicario e il giudice de’ malefizj, che sosteneano le veci sue, questo nelle criminali, quello nelle cause civili, nelle quali aveano pari autorità quattro consoli di giustizia e due giudici di palazzo, scelti fra i dottori di collegio. Ogni sei mesi venivano da Milano censori, i quali pure sindacavano i magistrati quando al fine dell’anno scadeano. Il governatore era un mero rappresentante, nè scemava al Comune l’autorità sopra gli uffiziali inferiori e sopra le entrate proprie.
Bisognava dare un numero di soldati proporzionato alla popolazione, e sotto connestabili e con paga; oltre carri e guastatori ed altri servigi da guerra. La cittadella era guardata da un comandante: da un capitano del lago, sedente a Bellagio, dipendevano i soldati e due navi da venti e più remi dette scorrobiesse, per inseguire i contrabbandieri e i pirati. Un capo del bollo rilasciava i passaporti agli stranieri, sui quali e sulle porte, sulle quarantene, sui confini aveva giurisdizione. Dal principe pure venivano il giudice delle vettovaglie che badava alla bontà dei viveri e delle medicine, e i giudici delle strade.
Quel che parrà strano, nemmeno la perdita della indipendenza toglieva le nimistà interne e le divisioni per famiglie. A Como nel 1335 furono eletti cinquanta uomini della fazione Vitana, cinquanta della Ruscona, cinquanta della Lambertenga; e posti i nomi in tre urne separate, se ne estraeva uno per ciascuna, formando il tribunale dei tre buoni uomini, giudice inappellabile delle cause introdotte avanti a qualsifosse magistrato. E fin ai tempi di Francesco Sforza si continuò a cernire il consiglio metà dalla squadra Vitana, metà dalla Ruscona.
Galeazzo e Bernabò Visconti aveano creduto abbreviare e semplificare le liti coll’ordinare che quelle introdotte presso qualunque giudice si dovessero, a petizione anche d’una sola parte, compromettere in tre persone di fiducia, che proferissero senza strepito di fôro e inappellabilmente. Ciò dovette cadere in disuso, giacchè Gian Galeazzo lo richiamò nel 1382: ma presto apparve che questo surrogare l’arbitrio e il buon senso della legge peggiorava la giustizia; onde dapprima si volle che fra i tre fosse un giurisperito, poi la sentenza fosse appellabile, infine si rimisero i giudizj ai magistrati ordinarj.
A questi si andava estendendo la facoltà di procedere d’uffizio contro i delinquenti, e non solo per istanza dell’offeso, come già si praticava: il quale accentramento della giustizia fu un gran passo verso la centralità[8]. E Gian Galeazzo vi servì collo stabilire a Milano un consiglio di giustizia, tribunale supremo, cui portavasi l’appello dagli altri inferiori; e un consiglio segreto che sovrintendeva all’amministrazione, avendo dipendenti i magistrati delle entrate ordinarie e delle straordinarie, i referendarj della curia ducale, i collaterali del banco degli stipendiarj per l’esercito, i capitani del divieto dei grani sopra l’annona. Anche la nomina ai benefizj ecclesiastici fu tratta al principe, salvo al papa il ratificarla: infine esso si arrogò quella del gran consiglio e dei dodici di provvisione. L’estendersi dello studio del diritto romano cresceva al principe l’autorità giuridica, oltre che egli reprimea arbitrariamente i frequenti delitti.