Quel «vectigal» — prendo l'esempio più alla mano — sul pagamento o meno del quale egli fa gran conto, indica propriamente il reddito ricavato dai beni pubblici e riscosso per mezzo dei pubblicani[126]. Invece più tardi da Ulpiano[127] esso ha avuto il significato di reddito di beni pubblici comunque pagato e riscosso. E tale cambiamento di significato fu, come ben si comprende, la conseguenza delle modificazioni subite da quei beni che, tolti ai vinti e dichiarati suolo pubblico, formarono la parte più importante e più produttiva dei beni dello Stato durante la repubblica e furono poi in massima parte distribuiti ai privati con le leggi agrarie del settimo secolo[128]. Considerare il pagamento del «vectigal» come peculiarità di certi beni — come fa il Rudorff — non è giusto per un duplice ordine di ragioni: anzitutto perchè il concetto l'estensione ed il valore se ne modifica rapidamente col modificarsi della costituzione di Roma e poi perchè non tutte le città, quando furono assoggettate all'egemonia di Roma, furono trattate alla stessa maniera[129]. E — aggiungo — anche se lo fossero state, beni pubblici delle città non furono mai quei «bona vectigalia» che furono, come si sa, distribuiti ai privati[130]; mentre invece ad esse fu conservata un'aliquota o la totalità dei beni, che già erano goduti in comune dai cittadini fino dalla fondazione della città stessa. Questi beni, in quanto avevano subìto più o meno intense modificazioni nella natura e nella funzione, si trovavano ad essere in condizioni diverse e, conseguentemente, sotto un regime giuridico differente da quello che regolava i beni comuni delle colonie, sia che fossero fondate «ex novo» oppure con una «deductio».
E così il Rudorff non tien conto, da una parte, della mancanza di uniformità nei concetti giuridici sostanziali, dall'altra dei criteri differenziali portati dalla varietà dei tempi.
Per quest'ultimo riguardo si potrebbe fare a mio parere una distinzione in tre periodi: uno (da suddividersi in altri minori, a seconda delle vicende della città presa a studiare) fino agli imperatori; un altro dal secolo primo alla fine del quinto e l'ultimo che comprenda le modificazioni apportate dagli ultimi imperatori romani di occidente e quelle ancor più gravi della legislazione gota e bizantina.
Data la differenza enorme su accennata fra lo Stato romano ed il moderno, io non credo che la destinazione abbia in quello l'importanza che ha in questo e che, invece, criterio distintivo peculiare debba essere il sistema di amministrazione, che è, nel diritto attuale, un criterio quasi tutto affatto secondario.
Non bisogna dimenticare, però, come la deficiente costituzione giuridica dello Stato romano impedisca che questo, come ogni altro sistema di distinzione, vada esente da qualche deviazione.
Nell'anno 372 Valentiniano Valente e Graziano inibirono ai curiali la facoltà «conducendorum praediorum et saltuum reipublicae»[131]; ventotto anni dopo ne completarono la disposizione con la legge «de locatione fundorum iuris enfiteutici et reipublicae et templorum»[132]. Dal confronto di queste leggi si vede l'errore del Rudorff nel comprendere fra i «communia» delle città, considerate come persone giuridiche, le porte, le strade, le mura et similia; e le terre, i pascoli e le selve assegnati «in tutela rei urbanae».
Nella seconda di queste leggi si considerano i «loca reipublicae, quae aut includuntur moenibus aut pomeriis sunt connexa», insieme con i «praedia» ed i «saltus» di cui parla la legge del 372, proibendo degli uni e degli altri la «conductio» ai curiali. Questi ultimi beni vengono distinti dalle mura, porte, strade, piazze, teatri e stadi, di cui parla Marciano[133], ossia «omnia aedificia publica sive iuris templorum intra muros posita vel etiam muris coherentia», i quali, nel caso che «nullis censibus patuerint obligata», Arcadio e Onorio stabilirono nel 401 che «curiales et collegiati teneant atque custodiant»[134].
E ciò, si badi, senza che manchi un esatto criterio di distinzione fra le due prime specie di beni: nell'un caso si parla di «loca», nell'altro di «praedia» e di «saltus». «Locus», ce lo dice Fiorentino[135], «sine aedificio in urbe area, rure autem ager appellatur»: esso non è un «fundus,» come nota Ulpiano[136], «sed portio aliqua fundi». Ed è chiaro anche il processo di modificazione del concetto delle mura e delle porte. Da prima, per il simbolico e religioso modo con cui erano costruite, si consideravano come sante e pubbliche in quanto edifici destinati al culto, il quale era considerato come funzione di Stato. Più tardi un logico senso di differenziazione, senza far loro perdere il carattere religioso, li separa dagli edifici più propriamente destinati al culto, riconnettendoli ai beni pubblici ai quali erano da ascriversi per l'appartenenza, per la destinazione e per l'amministrazione.
Arcadio e Onorio, con le due leggi del 400 e del 401, disciplinano nuovamente il regime dei beni pubblici, con la mira di stringere ancor più il cerchio di ferro, che univa le persone al luogo di origine[137]. Essi vogliono che i beni enumerati vengano affidati in perpetua conduzione, mediante il pagamento di un annuo canone congruamente determinato, ai municipes collegiati et corporati[138]. Gotofredo, nel commento a questa legge, ritiene che «municipes» indichi i curiali, i decurioni; ma io penso invece che la parola abbia proprio il senso originario ristretto di «muneris participes recepti in civitate»[139]. Contro l'interpetrazione comune data da Paolo[140], a me sembra che urti la lettera della legge: penes municipes corporatos et collegiatos URBIUM singularum conlocata permaneant. Ora urbs, lo sappiamo, ha un significato tecnico che ne circoscrive l'ambito al cerchio delle mura[141]. E sappiamo pure che base esclusiva dell'organizzazione agraria dei romani era la città, e che solo in essa i cittadini abitavano e risiedevano[142], con esclusione, come ho cercato di dimostrare, anche dei sobborghi[143].
E c'è di più.