Forse la maggiore di tutte le difficoltà in politica è di fare che il popolo elegga degnamente i suoi rappresentanti. Pochi uomini resi famosi dalle loro virtù e dai loro talenti possono ottenere un'opinione universale, il popolo può conoscerli, e procedendo a scegliere tra questi, prendersi cura della scelta; ma s'egli deve nominare un corpo numeroso, se deve estrarre dalla folla centinaja d'individui che vi rimanevano inosservati, trovasi costretto d'agire a caso, senza cognizione di causa e senza interesse. Quando le elezioni sono tranquille e facili convien dire che il popolo sia quasi straniero all'opera che sembra da lui fatta. Abbiamo veduto ne' saggi di costituzioni fatte a' nostri giorni, le liste de' notabili, degli elettori, de' pubblici funzionarj partire in apparenza dal popolo con una regolarità numerica che appagava i matematici inventori di tutti questi sistemi; ma il popolo non era stato giammai meno rappresentato che da' suoi mandatarj; imperciocchè i cittadini convinti dell'inefficacia di tutte le loro funzioni, o non assistevano alle assemblee, o agivano come a caso e senza prendersene pensiero; e talvolta non conoscevano pure lo scopo delle operazioni che facevano[213].

Si può, non v'ha dubbio, provvedere a tanti inconvenienti; ma i mezzi opportuni poche volte si praticarono, ed alcune delle repubbliche italiane non li hanno pure conosciuti. Tutte hanno creduto non potersi accordare le elezioni de' consigli al popolo, e preferirono di confidarle o ai loro magistrati, oppure ad un ristretto numero di elettori a ciò creati, oppure anche alla sorte, piuttosto ch'esporsi al tumulto, all'ignoranza, alla noncuranza della massa del popolo, in una determinazione ch'esse non credevano fatta per lui.

A Venezia furono dunque destinati dodici tribuni per far ogni anno l'ultimo giorno di settembre l'elezione del maggior consiglio. Due di questi tribuni appartenevano ad ognuno de' sestieri o divisioni della città e della nazione. Ognuno di loro doveva scegliere nel proprio sestiere quaranta cittadini, e perchè in una repubblica che credeva contenere i discendenti del fiore della nobiltà romana, si faceva grandissimo caso de' natali, si volle che la nuova legge proibisse agli elettori di accordare troppo favore alle famiglie illustri, e fu vietato di prendere più di quattro membri del gran consiglio nella stessa famiglia.

È probabile che i due tribuni per ogni sestiere fossero la prima volta nominati dal popolo del proprio sestiere; e malgrado le loro contraddizioni, apparisce dalle cronache conservata al popolo tale partecipazione alle elezioni fino a tutto il dodicesimo secolo. Ma venendo tutte le altre nomine senza eccezione attribuite al maggior consiglio, questo fece sue bentosto anche quelle degli elettori che dovevano rinnovarlo: quindi sotto colore di limitare nelle mani degli elettori una pericolosa prerogativa, ma in fatto per accrescere la propria, dichiarò che le nomine de' tribuni non si risguarderebbero che quali semplici designazioni, e si arrogò il diritto di confermare o rigettare i nuovi membri che verrebbero presentati dagli elettori, prima di rassegnar loro i suoi poteri.

L'annuale elezione del consiglio sovrano pareva conservare l'essenza del governo rappresentativo; ma effettivamente erasi stabilita l'aristocrazia, e la nazione si era, senz'avvedersene, spogliata della sovranità. Il maggior consiglio, padrone delle proprie rielezioni, doveva, malgrado l'apparente sua ammovibilità, essere sempre press'a poco composto degli stessi individui. Quel rispetto per gl'illustri natali, che presiedette all'origine di questo corpo, doveva accrescersi sotto il suo regno; e la rivoluzione che in sul finire del tredicesimo secolo rese ereditaria la carica di consigliere, era senza dubbio preparata dall'eredità reale nelle famiglie che quasi sole composero questo corpo ne' cento trent'anni della sua durazione.

Ma la nobiltà che nel tredicesimo secolo trovavasi già in possesso del poter sovrano a Venezia, veniva nonpertanto mantenuta nell'eguaglianza e nell'ubbidienza alle leggi dal timore del doge e dal rispetto del popolo. I nobili veneziani non avevano allora alcun possedimento in terra-ferma, verun castello ove rifugiarsi a dispetto della pubblica autorità, verun vassallo che potessero armare per la propria difesa. Se fossero stati chiamati a prendere le armi contro il popolo, avrebbero dovuto combattere a piedi come l'ultimo della plebe nelle anguste contrade di Venezia impraticabili ai cavalli, o pure stando nelle barche e nelle galere, i cui marinaj erano tutti uomini liberi e valorosi quanto i nobili. E perchè niun sentimento della propria forza poteva in essi risvegliare l'insolenza, non se ne rendevano giammai colpevoli. I nobili veneziani si mantennero perchè si credettero deboli; i nobili lombardi si perdettero per essersi conosciuti forti. Dopo l'undecimo secolo la repubblica di Venezia non fu più lacerata da fazioni civili; cercò costantemente e di comune accordo gli stessi oggetti, al di fuori la gloria e la grandezza nazionale, nell'interno la soppressione del potere arbitrario, il mantenimento dell'eguaglianza tra i nobili, e della prosperità per tutti i sudditi.

L'amministrazione della giustizia affidata ad un solo uomo nelle repubbliche lombarde diventò naturalmente arbitraria e violenta. Si credettero necessarie al mantenimento dell'ordine l'esecuzioni d'un podestà o capitano rivestito degli attributi dittatoriali; ma per mantenere l'ordine si sagrificò la libertà. In tempo che tutte le città d'Italia adottavano la straniera istituzione de' podestà, i Veneziani spogliavano il doge della pericolosa prerogativa di giudice criminale, ed affidavano questa delicata incumbenza ad un nuovo senato, la quarantia, che in appresso si chiamò vecchia o criminale per distinguerla da altri due tribunali composti egualmente di quaranta individui e destinati ad analoghe funzioni. La vecchia quarantia fu istituita l'anno 1179 dal maggior consiglio, di cui i giudici erano membri[214].

Il doge formò lungo tempo il consiglio de' pregadi con una scelta libera ed istantanea. Consultava intorno agli affari di stato chi voleva e quando voleva. La vigilanza del maggior consiglio impediva bensì che questa scelta arbitraria avesse funeste conseguenze per la nazione; ma ciò non bastava: pareva in opposizione allo spirito della repubblica il lasciare ad un uomo la facoltà d'accordare e di togliere titoli d'onore ed una pubblica confidenza; si ebbe timore che questa prerogativa potesse dargli una corte, e che l'adulazione guastasse il cuore de' gentiluomini; non volevasi che verun di loro scendesse sotto al livello de' suoi eguali, o si facesse a credere d'avere un superiore. Del 1229 il consiglio de' pregadi diventò parte della costituzione dello stato[215]. Fu composto di sessanta membri nominati ogni anno dal maggior consiglio, e fissate le sue incumbenze sotto la presidenza del doge. Ebbe il carico di preparare gli affari che dovevano sottoporsi alla decisione del maggior consiglio, e soprattutto d'aver cura del commercio e delle relazioni esteriori dello stato.

Nella stessa epoca i Veneziani ristrinsero i limiti de' dogi. Approfittarono dell'interregno che precedette l'elezione di Giacomo Tiepolo, per creare due nuove magistrature unicamente destinate ad opporsi alle usurpazioni de' dogi. La prima fu quella de' cinque correttori della promission ducale incaricata di riconoscere in ogni interregno il giuramento d'inaugurazione che doveva prestare il doge, e di farvi, di consenso del maggior consiglio, le correzioni ed aggiunte che trovassero convenienti al mantenimento dell'onore di così sublime dignità e della libertà di tutti. L'altra magistratura fu quella de' tre inquisitori del doge defunto, la quale esaminava l'amministrazione del capo dello stato dopo la sua morte, confrontandola col giuramento che aveva prestato quando entrò in funzione; di ricevere ed esaminare le lagnanze e le deposizioni de' cittadini contro di lui; e se lo meritasse, di condannarne la memoria, assoggettando i suoi eredi alla ammenda. Non pertanto questo giudizio poteva sempre essere portato innanzi al sovrano consiglio da' procuratori nazionali, chiamati avogadori del comune[216]. E per tal modo le usurpazioni del capo dello stato si poterono sempre reprimere senza scosse, e senza che i magistrati dovessero lottare contro di lui per frenare la sua ambizione.

Pare che il giuramento del doge formasse per lo addietro la gran carta delle libertà nazionali; ma il potere di questo capo dello stato venendo gradatamente ristretto dal sovrano consiglio, il suo giuramento si ridusse ad essere una rinuncia non solo a tutte le antiche prerogative della sua carica, ma quasi alla personale sua libertà. La raccolta delle promesse ducali divisa in centoquattro capitoli è probabile che siasi cominciata verso il 1240, e continuata soltanto fino al cadere dello stesso secolo. Il doge prometteva d'osservare le leggi della sua patria, e d'eseguire i decreti di tutti i consigli; prometteva di non tenere corrispondenza colle potenze estere, di non riceverne gli ambasciatori, di non aprirne le lettere senza l'assistenza del suo piccolo consiglio; di non dissigillare nemmeno le lettere che gli fossero dirette da' sudditi dello stato se non in presenza d'uno de' suoi consiglieri; di non acquistare veruna proprietà fuori dello stato veneto, e d'abbandonare quelle che avesse all'atto della sua nomina; di non prender parte in alcun giudizio nè di fatto, nè di diritto; di non cercare d'accrescere il suo potere nello stato; di non permettere a veruno de' suoi parenti d'esercitare dipendentemente da lui alcun ufficio civile, militare o ecclesiastico negli stati della repubblica o fuori; finalmente a non permettere che alcuno cittadino piegasse innanzi a lui le ginocchia, o gli baciasse le mani[217].