е) Положение государства и земщины в эпоху Петровских реформ

Земского собора не было ни при вступлении на престол Петра Великого, ни при начале принятия им дел правления в свои руки, ни во все его царствование; первоначально, конечно, мешали этому обстоятельства, а впоследствии он сам не считал этого нужным, да, конечно, и не находил этого возможным при тех реформах, которыми он был постоянно занят. Ему хотелось устроить государство по своему идеалу; следовательно, тут нечего было спрашивать земщину, согласна ли она будет на это. Но тем не менее Петр Великий, светлым умом своим видя недостатки старой администрации, тяготевшей над обществом, первоначально был не прочь обратиться и к обществу, по крайней мере к высшим его классам, к дворянству и купечеству и поручить их выборным некоторую долю местного управления. С этою целию в 1699 году от 30 января он издал указ учредить Бурмистрскую Палату для ведомства всяких расправных дел между гостями и посадскими людьми и для управления в городах казенными сборами и городскими повинностями; и таким образом передал управление городскими общинами по-прежнему самим же общинам мимо воевод и приказов. Бурмистрская Палата не была подчинена ни одному приказу и сама составляла главное место управления и суда между посадскими и торговыми людьми со всеми правами приказа. В указе прямо сказано: "Торговых людей судом и всякими расправными делами и всякими службами и поборами в приказах не ведать, а ведать в Бурмистрской Палате бурмистрам, а бурмистров выбирать погодно самим торговым и промышленным людям меж себя, кому верят; и одному из них быть первым, или президентом, по очереди, ежемесячно, и передать в Бурмистрскую Палату из приказов все окладные книги и все дела о торговых и промышленных людях". И в тот же день был издан еще указ об учреждении по городам Земских изб для ведомства всяких расправных дел между посадскими и торговыми людьми и в волостях между всякими промышленными людьми, и для управления казенными с них сборами и земскими повинностями, и об исключении их из ведомства воевод; "а в земских избах судить и ведать их во всех делах выборным людям, кого они похотят". Впрочем, по свидетельству самого указа в настоящем случае Петр Великий поступил решительно по образцу царя Ивана Васильевича, он предоставил самим общинам на их волю, ведаться ли и судиться своими выборными людьми в Земских избах, или оставаться в ведении воевод; но в первом случае они обязывались платить в государеву казну двойной оброк, как прямо сказано в указе: "А буде в городах, где посадские и уездные, купеческие и промышленные люди, по сему указу, для всяких своих мирских и расправных, и челобитчиковых дел, похотят у себя быть своим выборным людям, и всякие доходы, что они плачивали наперед сего, платить в казну против прежнего оклада вдвое". Далее указом от 5 октября того же года, по челобитью купцов, предписано во всех городах воеводам не вступаться в торговые дела, и ни для чего к торговым людям не посылать и их в проезде не задерживать, а равным образом не вмешиваться в наем рабочих торговыми людьми, а всем этим заведовать выборным бурмистрам. Наконец, чтобы дать более средств к распространению торговли и до некоторой степени децентрализировать управление торговыми и промышленными людьми, указом от 27 октября того же года торговым людям предоставлена свобода устраивать торговые компании, а чтобы более было порядку и надзора за местными бурмистрами, указано разделить все города на группы или провинции так, чтобы к главному по торговле городу в том или другом краю приписать, по удобству, соседние города; и бурмистрам главных городов велел бурмистров приписных городов во всяких делах ведать и в сборах досматривать и по присланным из Москвы, из Бурмистрской Палаты, указам сборные всякие доходы и о всяких делах ведомости, и бурмистров к отчету с книгами, и на них выборы высылать главных городов бурмистрам, чтобы из Москвы в те приписные города и уезды ни за чем не посылать".

Преследуя ту же цель поднятия общества и ограничения местной приказной администрации, Петр Великий указом от 10 марта 1702 года повелел чтобы при городских воеводах по всем городам в суде и управлении участвовали выборные от дворянства. В указе сказано: "Ведать всякия дела с воеводами дворянам, тех городов помещикам и вотчинникам, добрым и знатным людям, по выбору тех же городов помещиков и вотчинников; в больших городах по четыре и по три человека, а в малых по два человека, а по одному воеводе без них, дворян, никаких дел не ведать и указу по них никакого не чинить". Но на этом указе и остановилось поднятие значения земщины при Петре Великом; он показал заботу только о купечестве и дворянстве, и только на этих двух сословиях думал основать твердость государства; на прочие же сословия не считал нужным обратить внимание и даже значительно понизил общественное значение духовенства отменою патриаршества и закрытием Патриаршего Разряда, дела которого указом от 16 декабря 1700 года велено передать по принадлежности в разные приказы. Впрочем, и поднятие земского значения в купечестве и дворянстве недолго пользовалось вниманием Петра; консервативный характер земщины и выборных земщиною правителей, естественно, не соответствовал замыслам предприимчивого государя, стремившегося неудержимо к разным реформам; значительно поднятая земщина, естественно, по природе своей должна была тормозить приведение в исполнение разных реформ.

Уже с 1705 года начались попытки подчинить выборных бурмистров от купечества инспекторам, назначенным от государя; так в наказных статьях от 9 февраля сего года, данных дьяку Курбатову с товарищами, назначенными в инспекторы над ратушею, инспекторам сим дано право удалять выборных бурмистров и назначать новые выборы. А еще прежде, указом от 19 января того же года, воеводам дано право самим выбирать себе товарищей из местных дворян. Потом, указам от 18 декабря 1708 года, для большего подчинения выборного земского начала приказному (по назначению от государя или по приказу государеву) принята новая небывалая в России мера, разделение всего государства на губернии, и на первый раз учреждено восемь губерний, по которым разделены все наличные города. Начальниками губерний назначены губернаторы, а в городах по-прежнему оставлены начальниками воеводы, во все подчиненные губернаторам. Губернаторы мало-помалу получили такую власть, что все государевы указы по всем городам должны были посылаться губернаторам, и от них уже рассылаться по городам; и таким образом губернаторы сделались центральными правителями губерний, так что все распоряжения по городам производились через них, и все отчеты и Доношения из городов шли к ним, без различия были ли сии отчеты и доношения от воевод или от бурмистров; а по-сему как приказное, так и выборное местное управление подчинилось одинаково губернаторам. К тому же, указом от 29 января 1712 года, губернаторам до некоторой степени подчинены стоящие по губерниям армейские полки. Вследствее такового распоряжения губернаторы приобрели громадную силу над местною земщиною, так что всякое уклонение от губернаторских приказаний влекло за собою принуждение военною силою, губернатор имел право посылать военные отряды на ослушников.

Но чрезмерное развитие власти губернаторов вскоре оказалось неудобным и повело к разным беспорядкам, так что губернаторы стали самовольно налагать подати; а посему правительство нашло вынужденным ввести новую меру для ограничения губернаторской власти. Указом от 24 апреля 1713 года по всем губерниям велено учинить ландратов по выборам от всего дворянства губернии, именно в больших губерниях по 12, в средних по 10 и в меньших по 8-ми, и сим ландратам заседать вместе с губернатором и делать с ним все дела и подписывать, и чтобы губернатор был между своими ландратами только как бы президентом, а не властителем, и без них ему никаких дел не делать, а все чинить по большинству голосов, причем губернатору на совете предоставляется два голоса, а каждому ландрату по одному голосу. По тому же указу по всем губерниям учинены ландрихтеры, или земские судьи, нисколько не зависимые от губернаторов и непосредственно подчиненные Сенату, так что в случае преступлений губернатору предоставлялось только доносить на них в Сенат. Наконец, указом от 28 января 1715 года ландраты, не переставая быть земскими советниками при губернаторах, делались самостоятельными правителями по городам и волостям. В указе сказано: "В городах, где гарнизонов нет, не быть обер-комендантам и комендантам, а быть вместо их ландратам, по одному человеку над каждою долею, в которой по расположению дворового числа 5536 дворов, или, поскольку будет удобнее, по рассмотрению губернаторскому. А с ландратами, для управления всяких сборов и земских дел, в каждой доли быть комиссарам по одному, подьячих по четыре и конных рассылыциков по 12 человек. А жалованья им положить с дворов каждого доли. Из ландратов всегда быть при губернаторе по два человека, с переменою по месяцу и по два, а без них дело их управлять комиссарам. А при окончании года ландратам съезжаться к губернаторам со всеми управления своего ведомостьми к счету и для исправления дел всем вместе. И губернаторам ни для каких сборов и дел от себя никуда в ландратское правление нарочных не посылать. Посадских людей во всех губерниях ландратам ни в чем не ведать, а ведать их и управлять по-прежнему выборным бурмистрам с ведома губернаторского. А в исках своих посадским людям на крестьян бить челом ландратам, а крестьянам на посадских людей выборным земским бурмистрам. А буде кто из ландратов и бурмистров нападками своими учинит обиду, или суд неправый сделает, на того обиженному о суде бить челом губернатору". А над губернаторами и ландратами и ландрихтерами надзирали еще присылаемые государем фискалы, которые в случае беспорядков в губернии или ландратстве доносили в Расправную Палату, где губернаторов, ландратов и ландрихтеров подвергали суду. Кроме того, не было отнято право жалобы и у частных лиц.

Таким образом, с учреждением ландратов и ландрихтеров по-видимому выборное земское управление было выдвинуто вперед, и власть губернаторов сильно стеснена выборным земским началом; видимо воротилось старое время для земщины, время совместного управления с приказною администрациею. Но на деле в сущности это было далеко не так, ибо, во-первых выборное право осталось только за дворянами и купцами, а не за всеми классами земщины, следовательно, в земщину внесено гибельное начало разделения на классы с правами и классы без прав; во-вторых, ландраты, ландрихтеры и бурмистры хотя и были выбираемыми из земщины, но в сущности они были чиновниками правительства, а не представителями земщины; они состояли не в земской, а в государевой службе и были ответственны перед правительством, а не перед своим обществом; в-третьих, по указу от 26 февраля 1714 года вся неисправность по сбору податей взыскивалась на губернаторах, вице-губернаторах и ландратах, и на их имение налагались большие штрафы, по гривне с недобранного рубля, и штрафы сии строго запрещено раскладывать на губернии, а взыскивались они с пожитков губернатора или ландрата; следовательно, губернаторам и ландратам главная забота была в том, чтобы не подпасть штрафу, об интересах же земщины им не было надобности и думать.

Наконец в 1719 году Петр Великий приступил к новому устройству центральных ведомств администрации, средних между Сенатом и областным управлением, которые у него названы коллегиями и заменили до некоторой степени прежние приказы. Указом от 12 декабря 1718 года повелено с 1719 года открыть коллегии по шведскому образцу и для показания иноземного порядка, как вести в коллегиях дела, в прибавок к русским членам назначить в коллегии членов из иноземцев. Первоначально было учреждено девять коллегий; но в 1721 году к ним присоединена еще десятая коллегия под именем главного магистрата, которая должна была заведовать всем купечеством в Русском государстве и состояла прямо под ведением Сената. В этой новой коллегии обер-президент и президент, как и в прочих коллегиях, назначались правительством, а не по выбору от общества, и первым обер-президентом был назначен князь Трубецкой, а президентом купец Исаев.

Учреждение коллегий по шведскому образцу повлекло за собою новые учреждения и в областном управлении, также принаровляясь к шведским порядкам. Еще по указу от 26 ноября 1718 года были назначены следующие новые чины по губерниям: ланд-гевдинг, обер-ландрихтер, ланд-секретарь, бухгалтер или камерир, земский надзиратель сборов, ланд-рент-мейстер, ланд-фискал, ланд-мессер, профосе, ланд-комиссар, ланд-рихтер и ланд-шрейбер. Все сии новые чины с иноземными названиями, указывающими на земство, вовсе не зависели от местного общества, и были представителями разных коллегий, и состояли в непосредственно их ведении, смотря по роду службы, и каждый из своей коллегии получал указы и подавал туда отчеты, которые по инструкциям были очень строги и разнообразны и требовали большой письменности и разных форм; и ни губернаторы, ни воеводы над сими чинами не имели власти и не вмешивались в их дела. А посему от сих новых чинов земщина ничего не выиграла, а получила только новых опекунов; ибо с введением нового устройства по областному управлению за губернаторами оказалась еще большая власть, губернатор и при новом порядке по-прежнему был хозяином губернии. По новой губернаторской инструкции в губернии губернатору был поручен прямой и непосредственный надзор, чтобы все чины, приставленные к каким делам, исполняли свою должность и заботились о государевых интересах, а ежели кого заметит неисправным, о том доносить его начальству. Новый порядок областного управления потребовал и нового разделения областей; вследствие чего все Русские владения указом от 29 мая 1719 года были разделены на десять губерний и 47 провинций, которые распределены между губерниями. По указу в губернии были назначены генерал-губернаторы, а в провинции обер-коменданты и коменданты, и воеводы; и во все чины по губерниям, кроме губернаторов, комендантов и воевод, предписано коллегиям назначить своих людей, согласно с инструкциями и регламентами каждой коллегии. Таким образом, почти все управление по областям, хотя и с земскими названиями, перешло от выборных людей к чиновникам, назначаемым от правительства; и только при выборных начальниках остались ремесленные и торговые люди по городам, согласно с регламентом главного магистрата, да еще крестьяне по волостям имели своих выборных старост, но как городские выборные начальники, так и крестьянские старосты были уже вполне подчинены чиновникам, назначаемым от разных коллегий, и не имели голоса в общей администрации.

Впрочем, новый порядок управления областями по шведскому образцу, введенный с учреждением коллегий, скоро оказался неудобным, чего и должно ожидать как по поспешности реформы, которая не справлялась с жизнию, так и по своеобразности этого порядка, далеко не подходящего к порядку русской общественной жизни. А посему уже в 1722 году начались изменения нового порядка: именно указом от 12 марта сего года предписано всем судьям или ланд-рихтерам оставить свои должности, а те суды, которые были в их ведении, передать в провинциях воеводам, а для скорейшего исправления судебных дел в каждую провинцию придать к воеводе по два асессора из отставных офицеров или из дворян. А где в провинции города и уезды далеко отстоят от провинциального города, в такие города предоставить воеводе по своему усмотрению назначить особых асессоров по одному в город и при них двух или трех подьячих. Таким образом, суд по провинциям, городам и уездам опять возвратился в руки воевод без всякого контроля. Посему указом от 4 апреля того же года "для смотрения всяких дел в губерниях и провинциях, чтобы во всяких делах была правда, посылать каждый год из Сената членов по одному, да при нем из каждой коллегии по одному человеку". И от того же числа издан еще указ, чтобы в дальние города от провинциальных городов посылать вместо асессоров, назначаемых воеводами, особых судебных комиссаров, которые, впрочем, должны состоять под командою воеводы и имеют право судить дела не выше 50 рублей.

Но обращение к воеводскому суду и управлению не возвратило обществу или земщине права голоса в своих делах пред приказною администрацией), а, напротив, значение областного общества все падало ниже и ниже и вполне подчинялось служителям администрации, правительство решительно не обращало внимания на общество. Так, указом от 13 апреля 1722 года сбор податей и распоряжения по отправлению повинностей до сего времени, хотя в первоначальной низшей инстанции принадлежавшие выборным земским властям -- разным старостам, окончательно отняты у общества, и все выборные начальники -- таможенные головы, старосты ларечные и другие настоящим указом отменены и выборы их запрещены; а у сборов больших главными командирами и в товарищах велено назначать или отставных офицеров, или дворян, а у меньших сборов унтер-офицеров и рядовых солдат по назначению военной коллегии, а в команду к ним выбрать из магистрата из раскольников и бородачей в целовальники. Наконец, указом от 26 июня 1724 года областное общество и даже частию администрация переданы под надзор полковникам тех войск, которые расположены по уездам на вечные квартиры. Им не только поручен суд над обывателями в их делах с солдатами, а также полиция, но даже смотрение, чтобы губернаторы и воеводы не опустительно исправляли свою должность и чинили, как следует, по указам из Сената, коллегий и канцелярий; и в случае каких упущений должны доносить в те места, откуда будут присланы указы, а получив разрешение от тех мест, даже имели право делать понуждения губернаторам и воеводам. Правда, между полковником и земщиною был поставлен как бы посредником земский комиссар, избираемый местными дворянами, а где дворян нет -- другими обывателями, и даже обязанный каждогодно в декабре месяце давать им отчет, для чего последние (дворяне или обыватели) должны были съезжаться к этому времени на полковой двор, но на деле главный командир и защитник, и гроза комиссара был полковник, и угодивший ему комиссар и не думал о местной земщине.