Собор 1566 г. тем существенно отличается по составу от прежде упоминаемых совещаний правительства с людьми из среды населения, что на нем впервые отмечены в составе членов лица торгово-промышленных классов. Проф. В.О. Ключевский и относительно этой группы членов собора 1566 г. пришел к выводу, весьма близкому с только что указанным относительно служилых людей. Все члены этой группы, не исключая и смольнян, были московскими торговыми людьми. Это лучшие, отборные в среде торгово-промышленного класса, набранные в Москву из торговых людей всех городов Московского государства с тем, чтобы возложить на них трудную и ответственную службу по финансовому управлению. Сделавшись московскими жителями, они сохраняли связь с прежними областями своей торгово-промышленной деятельности не только хозяйственную, но нередко и административную, когда являлись в этих местах финансовыми приказчиками московского правительства. Призваны они были на собор как лучшие местные люди и как доверенные органы правительства, которые были хорошо ознакомлены с положением дел в кругу своей профессии.
Таким образом, представительство на соборе 1566 года столичного дворянства и столичного купечества было представительством по государственному и общественному положению, а отнюдь не по доверию и выбору избирателей. Самый же собор явился совещанием правительства со своими собственными агентами и представлял всю землю, поскольку последняя могла быть представлена столицей.
Изучение состава представительства на соборе 1598 года привело проф. В.О. Ключевского к тем же основным выводам, какие он сделал относительно состава собора 1566 года. "И теперь сошлись на соборе разностепенные носители власти, органы управления служебному положению, а не по общественному доверию. Но по, а не уполномоченные общества; это было представительство по понятиям того времени это было представительное собрание. На это указывает эпитет вселенский, прилагая который к земскому собору, хотели тем выразить представление о собрании руководителей всех частей государственного управления. Значит, в земском соборе видели представительство государственной организации... Управляемое же общество подразумевалось не как политическая сила, которая могла говорить на соборе устами своих уполномоченных, а как паства, о благе которой должны были сообща подумать ее приставники. Собор был органом ее интересов, но не ее воли; члены собора представляли общество, насколько управляли им" (Опыты и исследования. М., 1912. С. 498). Правда, в числе участников этого собора проф. В.О. Ключевский отмечает группу дворян под именем "из городов выбор", среди которых были, по его мнению, выборные из городовых дворян. "Присутствие представителей местных дворянских обществ из их же среды есть новая черта в соборе 1598 г., незаметная в составе собора 1566 г., на котором провинциальное дворянство было представлено только столичными дворянами" (Там же. С. 493). К сожалению, почтенный исследователь не приводит никаких указаний на те условия, которыми мог бы быть вызван к жизни этот новый тип представительства.
Но если начало выборного представительства совершенно чуждо организации земских соборов XVI в., то могла ли в ту пору вообще зародиться мысль о возможности выборной организации представительства? Выше приведено мнение анонимного автора "Иного сказания" "Беседы Валаамскихъ чудотворцевъ" о создании "единомысленнаго вселеннаго совета", состоящего из представителей "ото всякихъ меръ всякихъ людей" и образованного "погодно" "ото всехъ градовъ и отъ уездовъ градовъ техъ". Едва ли можно сомневаться в том, что здесь идет речь о выборном представительстве. Но тогда возможно ли отнести и самый памятник ко второй половине XVI в., и не надежнее ли догадка тех, которые относят эту приписку к "Беседе" ко времени после смуты? Имеются, однако, указания, что мысли анонимного автора, по крайней мере в некоторой части, не были чужды даже правительственным сферам второй половины XVI в. Когда посол Батория Гарабурда заговорил в 1585 г. о вечном мире, то бояре ему ответили: "это дело великое для всего христианства; государю нашему надобно советоваться об нем со всею землею; сперва с митрополитом и со всем освященным собором, а потом с боярами и со всеми думными людьми, со всеми воеводами и со всею землею; на такой совет съезжаться надобно будет из дальних мест, из Новагорода, Казани, Астрахани, Сибири" (Соловьев С.М. История России... 4-е изд. Т. VII. С. 252, 254; Карамзин Н.М. История государства Российского. Т. X. Прим. 28). Съезд на совет всей земли из таких дальних мест опять идет в совершенный разрез с практикой. Очень возможно, что бояре представили только простую отговорку, как и поняли это паны, указав кн. Троекурову: "у васъ въ обычае ведется - что сдумаеть государь да бояре, на томъ и станетъ, а земле до того и дела неть". Но важно, что эта отговорка представляет совет земли в виде представительства даже от самых отдаленных областей государства. От Сибири, например, упоминаются представители один раз на избирательном соборе 1612 - 1613 гг.
Итак, наряду с практикой XVI в., не знающей выборного представительства на советах всей земли, зародилась уже в то время идея выборного представительства от всех областей государства, не исключая и самых отдаленных, как нормальная организация таких советов. Условия московской современной действительности благоприятствовали укоренению мысли о выборном представительстве, так как в организации отдельных частей местного управления выборное начало нашло довольно широкое применение. По выбору или излюбу местного населения намечались губные головы и целовальники, излюбленные головы и земские судейки, старосты и целовальники для присутствия на суде сначала наместников и волостелей, а потом и выборных судей. Среди крестьян черных волостей и на посадах выборные лица уже издавна несут важные функции по раскладке и сбору податей. Позднее других общественных классов получает обособленную организацию служилое население. Но и оно разбивается по уездам на областные миры, и в каждом уезде провинциальное дворянство избирает из своей среды городовых приказчиков и окладчиков - последних для определения служебной годности каждого служилого человека при разборах и верстаньях. Перенесение этого выборного начала из узкой области местного управления в организацию "вселенского совета" вовсе не представлялось столь трудным для того времени, как в наши дни, так как московские государи не усматривали в этом совете никакой опасности для своего авторитета. Но как раз случилось, что применение выборного начала к организации земских соборов совпало с подъемом авторитета земского собора и упадком власти государя. Но это было лишь случайным совпадением, а не следствием новой организации соборного представительства.
Не может подлежать сомнению, что перемена в организации представительства подготовлена событиями Смутного времени. При крайне слабом правительстве (царя Шуйского) и даже при полном его отсутствии местные общества должны были взять в свои руки заботы о собственном самосохранении и спасении отечества от внутренних и внешних врагов - "воров" и поляков. Такое серьезное и многотрудное дело вызывает к жизни не только возникновение местных советов для обсуждения положения дел, но и сношения местных советов между собой. Для обсуждения общих предприятий северо-восточные и другие города сносятся между собой грамотами и приглашают присылать; "для подлиннаго договора, добраго совета и поспешенья добрыхъ людей изо всехъ чиновъ". Так, нижегородцы пишут на Вологду: "писали мы къ вамъ напередъ сего многижды... чтобы вамъ прислати къ намъ о договоръ и о добромъ совете людей добрыхъ изо всехъ чиновъ, сколько человекъ пригоже". На Вологду же сообщают ярославцы, что "для подлиннаго договора и поспешенiя посланы къ вамъ дворянинъ, да посадскiй человекъ". Костромичи шлют на Вагу призыв: "и вы, господiе, къ намъ на Кострому для добраго совета не присылывали; а изъ Галича жъ намъ на Кострому для добраго совета прислали дворяне и дети боярскiе дворянина, а отъ посадскихъ людей посадскаго человека". Такие местные советы и их сношения охватили целый ряд городов, из которых и двинулись первые ополчения для освобождения Москвы от поляков в 1611 г. Собравшись под Москвой, эти ополчения и их предводители пробуют организовать правительство "по совету всей земли", хотя участниками этого совета упоминаются только "всякiе служилые люди и дворовые и казаки". После неудачи этого ополчения местные советы продолжают играть важную роль, особенно в северо-восточных городах, силами которых главным образом и была подготовлена почва для поддержки нижегородского ополчения. Когда последнее достигло Ярославля, то оттуда рассылались грамоты по городам с призывом "советовать со всякими людьми общимъ советомъ и по всемiрному своему совету... прислать къ намъ въ Ярославль изо всякихъ чиновъ людей человека по два (и по три) и съ ними советъ свой отписати за своими руками". Эти выборные приглашались для того, чтобы "по совету всего государства выбрати общимъ советомъ государя". Ярославское ополчение вступило в переговоры и с Новгородом и шведами по поводу избрания государем шведского королевича и об этих сношениях также сообщало во все города. Такие грамоты достигли и сибирских городов, например Верхотурья, жители которого приглашались прислать в Ярославль "советь всего города, написавъ за своими руками, какъ съ новгородскими послы о королевичъ говорити и на чемъ постановить". Из Верхотурья же сносятся о том же с Тюменью, "чтобы о такомъ великомъ делъ послати советъ свой въ Ярославль, свестяся Сибирскими всеми городы, а не врознь" (СГГД. Ч. II. N 236, 239, 278, 281; ААЭ. Т.П. N 175, 176, 178, 182, 203, 208; ЧОИДР. 1905. Кн. 4. Смесь. С. 65; ср.: Памятники истории Нижегородского движения в эпоху Смуты и земского ополчения 1611 - 1612 гг. СПб., 1912).
По-видимому, в Ярославль успели съехаться многие выборные из городов, и там составился "совет всей земли" в гораздо более правильной и полной форме, чем совет ополчения 1611 г., так как отсутствующие в полном составе освященный собор и боярская дума были заменены немногими соборными и думными чинами. Но зато здесь оказались впервые в небывалом числе "изо всех городов всяких чинов выборные люди". Этот собор в безгосударственное время явился действительным олицетворением единства государства и имел по уполномочию всей земли несомненный авторитет, хотя ему и не суждено было осуществить главной цели, для которой он был созван - выбрать государя. Ополчение двинулось к Москве и очистило ее от поляков. Но и после этого подвига ему или выборным в его составе не пришлось приступить к избранию государя, так как для этой цели с половины ноября и в декабре 1612 года рассылались грамоты по городам "о обираньи государьскомъ и о совътъ" с просьбою прислать в Москву "изо всехъ городовъ Московскаго государства, изо всякихъ чиновъ людей по десяти человек изъ городовъ, для государственныхъ и земскихъ делъ" (ДАИ. СПб., 1846. Т. I. N 166; ср.: Утвержденная грамота об избрании М.Ф. Романова // ЧОИДР. 1906. Кн. 3. С. 42; Дворц. разр. СПб., 1850. Т. I. С. 9; Веселовский С. Б. Новые акты Смутного времени. М., 1911. N 82, 89). Хотя о деятельности этого избирательного собора сохранился подлинный документ - избирательная или утверженная грамота об избрании на престол царя Михаила, но значение этого документа справедливо подвергнуто сомнению как со стороны содержания, так и относительно полноты подписей. Весьма вероятно, что документ этот составлен и подписи к нему собирались спустя несколько месяцев после состоявшегося избрания. На грамоте подписалось 277 членов, тогда как на соборе было представлено до 50 городов.
По избрании государя земский собор не был распущен, а остался постоянным советом всея земли при вновь избранном государе для поддержания его в тяжелом деле восстановления порядка в совершенно расшатанном и разоренном государстве. Для молодого царя было крайне важно и прямо необходимо иметь постоянную опору в народных представителях для придания надлежащего авторитета всем распоряжениям слабой правительственной власти. В эти годы земский собор спас от гибели не только отечество, но и ореол царской власти. В конце 1615 г. члены избирательного собора были распущены, но одновременно приглашены были новые выборные из городов, не успевшие, однако, отовсюду съехаться к началу 1616 г. В 1616, 1618 и 1619 гг. в Москве опять присутствует земский собор, и представляется весьма вероятным, что в течение этого времени он состоял из тех же выборных, которые вызваны были на смену распущенным в 1615 г.; по крайней мере за это время не имеется никаких указаний о приглашении на собор новых выборных. Но по прибытии в Москву митрополита Филарета из польского плена и возведении в сан патриарха, на соборе 1619 г. проектирован ряд важных мер относительно приведения в известность и упорядочения платежных сил населения и одновременно постановлено "изъ городовъ изо всехъ для ведомости и для устроенья взять къ Москве" новых выборных людей изо всех чинов. Эти новые выборные остались в Москве, по-видимому, без смены в течение 1620 - 1622 гг.
Судя по этим данным, земский собор за время 1613 - 1622 гг. был постоянным учреждением, в помощи и советах которого весьма часто нуждался молодой царь. В эти годы как бы осуществился план анонимного публициста XVI в., предлагавшего "воздвигнута царю вселенскiй советъ", держать его "беспрестанно, всегда погодно" при себе и ежедневно расспрашивать царю самому "про всякое дело мiра сего". После 1622 года наступает значительный перерыв в деятельности соборов: ближайшее известие о созыве собора относится к 1632 г., когда оказалась необходимость в экстренных сборах для продолжения войны с Польшею. Этот собор не распускался из Москвы в продолжение двух следующих лет. За остальные годы царствования Михаила Федоровича известны еще два собора: 1636 - 1637 гг. и 1642 г., оба созванные по поводу осложнений в отношениях к Турции из-за Крыма и Азова.
При Алексее Михайловиче соборы созываются значительно реже: за первую половину его царствования известны: собор 1645 г., подтвердивший своим избранием вступление царя на престол; 1648 - 1649 гг., созванный для участия в выработке и утверждении Уложения; 1650 г., созванный по поводу волнений в Пскове, и 1651 - 1653 гг. по делам о присоединении Малороссии. После этого соборы более не созываются, по крайней мере в обычном их составе. Правительство царей Алексея и Федора, нуждаясь нередко в советах представителей земли, предпочитало обращаться лишь к представителям того чина, класса или сословия, которых ближе всего касалось данное дело. Таковы были совещания 1661 г. о дороговизне хлеба с торговыми людьми; таковы же совещания с выборными служилыми людьми 1682 г. об изменении ратного устава и совещания с представителями торговых людей - гостей, гостинной и суконной сотен и посадских черных людей и даже уездных (но только от дворцовых сел и волостей) того же года по вопросу об уравнении тяглой службы и податей всех указанных групп торгово-промышленного населения. Догадываются, что выборные последнего совещания, "двойники" (по числу выборных от каждого чина населения) принимали участие в деяниях "всех чинов" 27 апреля и 26 мая 1682 г. при избрании на престол сначала царевича Петра, а потом и царевича Ивана. После двух соборов 1682 г. не сохранилось никаких указаний на деятельность земских соборов даже и в такой неполной форме.