Kansanjoukkojen vallankumouksellistuttamisessa virkavalta voimakkaasti auttoi hallitukselle vihamielisiä puolueita. Mielivaltaisuudellaan, määrättömällä muodollisuudellaan ja lukemattomien asetustensa räikeällä mielettömyydellä se vihdoin ravisti isovenäläisen talonpojankin hereille kärsivällisestä hitaudestaan. Kaikille elämänaloille se pikkumaisen kovana tunki, säännöstellen kasvatusta ja hyväntekeväisyyttä yhtä hyvin kuin taidetta, tiedettä ja urheilua. Vuoden 1897 väenlaskenta, ensimmäinen ja viimeinen Venäjällä tsaarihallituksen aikana, totesi, että valtakuntaa hallitsi 435,818 virkamiestä. Myöhempinä aikoina tämä luku uusien "reformien" johdosta vielä suuresti kasvoi. Myöskin rajamaiden jatkuva venäläistyttäminen loi uusia laidunmaita kuljeskeleville virkamiesjoukoille, jotka pyydystelivät siihen saakka tyytyväisiä ihmisiä ja, missä vielä tapasivat jonkin jäännöksen hallitukselle uskollista mielialaa, karkealla kädellä hävittivät sen. Sota vallitsi myöskin virkavallan omassa keskuudessa: kaksi ministeriötä teki keskenään liiton kolmatta vastaan; jokainen osasto tervehti toisen tyhmyyksiä häijyllä vahingonilolla; arvohenkilöt taistelivat toisiaan vastaan viekkaudella ja petoksella vallasta ja rahasta. Sisäministeri Ivan Durnovo sai 27 p. lokak. 1895 eron, kun hänen vastustajiensa oli onnistunut todistaa hänen olleen osallisena entisen kulkulaitosministerin Krivosheinin varkauksissa. Seuraajaksi Pobedonostsev valitsi erään suurmaanomistuksen edustajan, Ivan Goremykinin, jonka ilmeinen juutalaisvihollisuus ja taantumukselliset vakaumukset suosittivat häntä sisäpolitiikan johtoon. Muuan hovi- ja sisäministerien välinen osastotaistelu Moskovan kruunausjuhlien aikana aiheutti 30 p. toukok. 1890 2,800 (virallisesti 1,597) miehen, naisen ja lapsen joukkosurman, jotka, hyökätessään lahjanjako-templiä kohti, litistettiin kuoliaaksi. Virkavalta piti onnettomuuden ensin salassa tsaarilta, joka mitään aavistamatta saman päivän iltana tanssi Ranskan lähetystön juhlatanssiaisissa, sillä aikaa kuin kansan tähän asti innostunut mieliala muuttui vastakohdakseen. Hodinin kentän onnettomuutta tsaarin hämmästyneet vieraat pitivät venäläisen virkavallan kykenemättömyyden todistuksena, kansa taas selitti sen vallankumouksen profeetalliseksi ennustähdeksi. Se oli tulossa, ja vain hallitusjärjestelmän jyrkkä muuttaminen olisi voinut sen torjua. Mutta virkavalta vaati lisäturvaa "valtion ylivallanoikeuksien suojaksi itsehallinnon vallananastuksia vastaan". Ja tähän vaatimukseen yhtyi myöskin Witte.

Raha-asiain ministerin vastustajat tekivät hänet epäluulonalaiseksi vapaamielisyydestä, koska hänen uudistuksiansa edistysmielisessä sanomalehdistössä yleensä tervehdittiin suosiollisesti. Hänen vaarallisin vastustajansa oli Goremykin, joka piti Witten järjestelmää valtiollisesti ja taloudellisesti vääränä ja vaarallisena. Kukistaaksensa sisäministerin hän 1899 sepitti salaisen mietinnön "itsevaltiudesta ja semstvosta", jonka hänen kauhukseen Pietari Struve kahta vuotta myöhemmin Stuttgartissa julkaisi. Pääasiassa tämä teos sisältää jokseenkin seikkaperäisen, viralliseen aineistoon perustuvan esityksen perustuslaillisen liikkeen kehityksestä Venäjällä. Witte tekee tässä täyttä oikeutta semstvon isänmaalliselle innolle ja sivistyksellisille ansioille. Mutta se ei hänelle hänen loppupäätelmässään ole tärkeintä, vaan ainoastaan se, että maalaisitsehallinto toiminnallaan muka loihti esiin valtiosäännön hirviön, josta ministeri, maksoi mitä maksoi, tahtoi valtakunnan pelastaa. Käyttämällä laajaa tieteellistä aineistoa hän sitten juurta jaksain todistaa, ettei Venäjää muulla keinoin voida hallita kuin keskitetyn virkavallan avulla, ja että itsehallinto sentähden on mahdottomuus: Voimattomuutensa ja oikeudettomuutensa tähden semstvo itsevaltiuden aikana ei ollut vaarallinen, mutta saattoi tsaarillisen autokratian periaatteellisena vastustajana tulevaisuudessa siksi tulla. Varsinaista, sitä perustettaessa sille määrättyä tehtäväänsä, edistää Venäjän taloutta ja sivistystä, se ei muka kyennyt täyttämään, koska virkavalta sitä siitä esti, ja pakostakin esti. Sentähden oli parasta lopullisesti saattaa semstvo hautaansa. Vallan päinvastaista Goremykin mietinnössään oli suosittanut, jopa kannattanut semstvon toimeenpanemista läntisissä maakunnissa —- tietysti virkavallan ankaran valvonnan alaisena. Sisäministeri oli itse monta vuotta ollut piirisemstvovaltuutettuna kotiseudullaan Borovitshissa Novgorodin kuvernementissa ja antoi käytännöllisenä maanviljelijänä arvoa semstvon sivistyksellisille ansioille. Nyt Witte oli vastakirjoituksellaan pyhässä synodissa ja hovissa todistanut olevansa vanhoillisempi kuin hänen vastustajansa. Pobedonostsev, joka mielihyväkseen oli Witten vastakirjoituksesta löytänyt muutamia kauniimpia slavofiilisia iskusanojaan, antoi Goremykinin kukistua ja asetti hänen sijaansa Dimitri Sipjaginin, joka ennen lyhyen ajan oli ollut sisäministeri Durnovon apulaisena.

Jo pitkiä aikoja ylioppilaiden käyttäytyminen oli ollut Venäjän valtiollisena ilmapuntarina, joka aina oikein ennusti kaunista ilmaa tai myrskyä. Vuodesta 1899 tämä ilmapuntari yhä osoitti myrskyä. Pietarin yliopiston juhlatilaisuudessa 20 p. helmik. 1899 ylioppilaat vihelsivät rehtorinsa ulos ja kulkivat sitten, iloiten teostaan ja laulaen "Gaudeamus igitur", pitkin katuja. Täällä he joutuivat ratsastavien santarmien käsiin, jotka ruoskitsivat heitä nagaikoilla. Vastaus siihen oli 20 korkeakoulussa tehty vastalauselakko, jota johti kiellettyjen osakuntien edustajista muodostettu salainen komitea. Vastustavat ylioppilaat ja professorit ajettiin melulla ja hajupommeilla luentosaleista ja laboratorioista. Hallitus pani toimeen tutkimuksen, jonka johto uskottiin vanhuuden-heikkouden tähden eronsa saaneelle sotaministeri Vannovskille. Hänen hyväntahtoisen suhtautumisensa ylioppilaiden valituksiin ja vaatimuksiin teki kuitenkin tyhjäksi uusi kansanvalistusministeri, Nikolai Bogoljepov, muuan Pobedonostsevin kätyri. Kesäloman aikana hän antoi "väliaikaiset säännöt", jotka lakkoileville ylioppilaille uhkasivat erästä Nikolai I:n aikana säädettyä rangaistusta, nimittäin karkoittamista armeijaan tavallisiksi sotamiehiksi. Tämä johti lukukauden alkaessa uusiin mielenosoituksiin ja osanottajien ruoskitsemiseen, uusiin lakkoihin ja opinhaluttomien lähettämiseen jalkaväenkasarmeihin, tavanomaisiin leimuaviin vastalauseisiin eri yhdistyksissä ja vihdoin 27 p. helmik. 1901 vihatun ministeri Bogoljepovin murhaan, jonka ampui muuan karkoitettu ylioppilas Karpovitsh. "Hyväntahtoisesta" Vannovskista tehtiin valistusministeri. Hän lupasi uutta "sydämellisen huolenpidon politiikkaa" nuorisosta. Apulaisekseen hän kuitenkin sai aikaisemman vankeinhoitohallituksen päällikön Meshtshaninovin, mikä seikka ylioppilasten joukossa herätti oikeutettua levottomuutta.

Vannovski käsitti korkeakoulu-uudistuksen sotilaalliselta kannalta. Jokaiseen yliopistoon perustettiin "ylioppilaskoti", eräänlainen kasarmi, missä köyhien ylioppilasten, joista levottomuuksien toimeenpanijat pääasiallisesti olivat peräisin, oli määrä elää halvalla ja opiskella ahkerasti inspehtorien valvonnan alaisina. Toinen uudistus, jonka oli miettinyt tuo vanha kenraali, joka nuoruudessaan oli perinpohjin kammonut latinaa ja kreikkaa, oli se, että "nuoriso vapautettaisiin vanhojen kielten painolastista". Tämä merkitsi Tolstoin järjestelmän vararikkoa, joka 1870-luvulla oli toimeenpantu nimenomaan nuorison valtiollisen terveyden turvaamiseksi. Huolimatta kaikesta "sydämellisestä huolenpidosta" levottomuudet korkeakouluissa jatkuivat ja saivat, sotahuutona "akateemisen vapauden saavuttaminen", selvästi poliittisen luonteen, tarkoittaen voimassa-olevan valtiollisen järjestyksen kumoamista. 80-vuotias Vannovski sai 24 p. huhtik. eronsa, ja hänen sijaansa astui muuan nuori muinaisklassillinen filologi, Gregor Sänger, muinaisroomalaisen kirjallisuuden tohtori sekä Kaukasian opetuspiirin kuraattori (ylikouluneuvos). Uusi ministeri, joka oli saanut koulutuksensa Berliinissä, luuli, saksalaisen mallin mukaan ottamalla käytäntöön professoreista muodostetun kurinpito-oikeuden, voivansa palauttaa järjestyksen korkeakouluihin, mikä, katsoen liikkeen puhtaasti valtiolliseen luonteeseen, näyttäytyi mahdottomaksi. Nuorison "uskonnollis-siveellinen kasvatus" huonosti hoidetuissa keskikouluissa, jotka tähän asti — niinkuin eräässä tsaarin reskriptissä 24 p:ltä kesäk. 1902 sanottiin — "olivat kasvattaneet turmiollista omavaltaisuutta ja ylpeyttä", oli parannettava perustamalla kasvatuspensionaatteja sekä pitämällä huolta urheilusta, soitannosta ja isänmaallisesta mielialasta. Sängerin koulu-uudistus ei kuitenkaan päässyt pitemmälle kauniita suunnitelmia ja laajasanaisia pohtimisia eräässä opettajakokouksessa Pietarissa. Pobedonostsev sekautui asiaan ja vaati kaikkien alkeiskoulujen alistamista pyhän synodin alle, koska yksin oikeauskoinen kirkko kykeni kasvattamaan nuorison totiseen uskoon ja siveellisyyteen. Sänger kieltäytyi luovuttamasta ministeriönsä kouluja toisen viraston valtapiiriin ja sai 6 p. helmik. 1904 eronsa. Hänen seuraajansa, kenraaliluutnantti Glasovin, joka oli hyvä tykistölaitoksen tuntija, "tervehdyttämistoimenpiteet" vallankumouksen hyökyaallot peittivät allensa, samoin kuin ne syöksivät suunniltaan kaikki oppilaitokset, korkeakoulut, keskikoulut ja alkukoulut.

Uusi terroristinen puolue, sosiaalivallankumoukselliset, oli sillävälin järjestynyt ja valmistautui antamaan ensimmäisen iskunsa. Huhtikuun 15 p. 1902 ampui sen toimesta virkamies Balmashov sisäministeri Sipjaginin. Pobedonostsev, jota vastaan myöskin oli tehty onnistumaton murhayritys, piti asemaa arveluttavana. Hän luuli, että itsevaltius oli vaarassa, ja näki pelastuksen vain häikäilemättömästi rynnistävässä poliisivallassa. Siihen sopivana miehenä hän valitsi Vjatsheslav Plehwen sisäasiainministeriksi. Ensimmäisen portaan valtion palveluksessa uusi mahtimies nuorena miehenä 1863 oli kiivennyt antamalla ilmi hyväntekijänsä, erään puolalaisen kreivin. Länsialueen käskynhaltija, Muravjov, kuuluisa "Vilnan pyöveli", hirtätti puolalaisen ja otti ilmiantajan kansliaansa. Kauan aikaa Plehwe sitten palveli pahamaineisessa III:ssa osastossa. Niitä kokemuksia, mitä hän täällä oli koonnut, hän virallisena syyttäjänä käytti hyväkseen tutkiessaan Aleksanteri II:n murhaajia. Sen jälkeen hän nopeasti kohosi. Hänestä tuli poliisiosaston johtaja, Pobedonostsevin läheisen piirin jäsen, 1884 sisäministerin apulainen, senaattori, todellinen salaneuvos, Suomen ministerivaltiosihteeri. Hän sepitti keisarillisen manifestin 15 p:ltä helmik. 1899 (helmikuunmanifestin), joka kumosi Suomen valtiosäännön ja tuossa mallikelpoisen uskollisessa rajamaassa, sen anottua turhaan oikeuksiensa palauttamista, synnytti vallankumouksellisen liikkeen, joka sittemmin johti suuriruhtinaskunnan lopulliseen irtautumiseen Venäjän valtakunnasta. Plehwe oli työkykyinen kansliamies, jolla oli suuri äly, mutta vähäiset tiedot Venäjästä, erityisesti sen maantiedosta. Hän tunsi valtakunnan vain virallisista kertomuksista, mikä selittää monta hänen erehdystään. Hän piti ihmisiä vähässä arvossa ja kohteli heitä torjuvalla kylmyydellä ja kuivalla epäkohteliaisuudella, jolleivät he olleet hänen esimiehiään tai hoviherroja.

Uuden ministerin ensimmäisenä tekona oli talonpoikaislevottomuuksien kukistaminen, jotka maaliskuussa 1902 olivat alkaneet Poltavan ja Harkovin kuvernementeissa. Kadon sekä virkavallan väärinkäytösten johdosta epätoivoon joutuneina, sosiaalivallankumouksellisten, ukrainankielisten lentolehtisten kiihoittamina, vähävenäläiset talonpojat olivat nousseet kapinaan ja polttaneet 82 herraskartanoa. Poltavan kuvernementissa oli liikkeelle-pantu sotaväki ampuma-asein kukistanut mellakat, josta kuvernööri, A. Bellegarde, pantiin viralta. Hänen harkovilainen virkaveljensä, ruhtinas Obolenski (sittemmin Suomen kenraalikuvernööri), oli vanhan tavan mukaan sotamiehillään kylittäin pieksättänyt kapinallisia talonpoikia, joka tuotti hänelle korkean ritarimerkin hallituksen puolelta ja murhayrityksen sosiaalivallankumouksellisten puolelta. Mutta huuto "maata ja vapautta" tunki Dniepriltä Doniin ja Volgaan asti. Yhdeksässä muussa kuvernementissa vallitsi talonpoikien kesken mieltenkuohua; täälläkin oli jo kartanoita poltettu ja niiden omistajia karkoitettu. Niinkuin kerran suuriruhtinas Dimitri Donskoi, lähtiessään taisteluun tatareja vastaan, oli rukoillut pyhän Sergiuksen siunausta Moskovan lähellä, niin Plehwekin lähti samaan Troitsko-Sergievin luostariin, missä pyhimyksen luita säilytettiin, tämän siunauksella varustettuna mennäksensä sotaretkellensä Venäjän talonpoikia vastaan. Tuloksena oli maapoliisin tuntuva lisääminen 46 kuvernementissa ja sotaveron kiristäminen kapinallisista kylistä vahinkoa kärsineiden tilanomistajien hyväksi.

Witten mietintö "itsevaltiudesta ja semstvosta" kypsytti 1901 uuden kuristuslain, joka supisti semstvon itsensäverotusoikeutta ja laajensi hallituksen sekautumisvaltaa. Siitä huolimatta semstvo ei, niinkuin odotettu oli, antautunut virkavallan kuuliaiseksi välikappaleeksi. Toukokuussa 1902 pidettiin Moskovassa 25 semstvokokouksen edustajien salainen kongressi I. Shipovin talossa. Siinä arvosteltiin hallitusjärjestelmää ankarasti ja vaadittiin eräässä päätöslauselmassa uudenaikaista valtiosääntöä. Tärkeämpi kuin tämä paperipäätös oli se, että Moskovaan päätettiin perustaa pysyväinen valiokunta kaikkia semstvoasioita varten ja ulkomailla julkaista aikakauskirja Venäjää varten samaan tapaan kuin Herzenin "Kolokol" Krimin sodan jälkeen. Plehwe koetti ensin keskustella tämän hänestä vaaralliselta näyttävän vastustuksen kanssa. Hän kutsui kaksi maltillista semstvojohtajaa luokseen ja antoi heille ensin tsaarin puolesta nuhteet osanotosta salaiseen kokoukseen, mutta ehdotti senjälkeen rauhantekoa hallituksen ja semstvon kesken. Shipov ja Stahovitsh olivat omasta puolestaan siihen mielellään valmiit. Mutta keskustelut raukesivat, kun muut johtajat täydellä syyllä epäilivät Plehwen vilpittömyyttä. Silloin ministeri kuohahti. Hän sai toimeen tsaarin käskyn 18 p:ltä kesäkuuta, joka määräsi semstvotilaston 12 kuvernementissa heti lopetettavaksi ja jätti asian muissa kuvernementeissa kuvernöörien harkinnan varaan. Plehwe tahtoi sillä suunnata iskun niinsanottua kolmatta ainesta vastaan, s.o. niitä tuhansia semstvovirkailijoita vastaan, jotka tilastollisissa toimistoissa olivat saaneet piilopaikan ja enemmän harrastivat valtiollista kiihoitusta kylissä kuin talonpoikien karjakannan laskemista. Samaan aikaan Moskovskija Vjedomosti, Plehwen äänenkannattaja, voitonriemuisena julisti, että semstvon ja kaikkien sen laitosten täydellinen lakkauttaminen oli pian odotettavissa. Samaan aikaan ilmestyi 1 p. heinäk. 1902 ensimmäinen numero "Osvoboshdenie" (Vapautus) lehteä Stuttgartissa Peter Struven toimittamana. Tämä semstvopuolueen kannattama aikakauskirja tahtoi vastustaa Venäjän salaista vallankumouksellista sanomalehdistöä ja samoin Plehanovin vuodesta 1900 Genevessä julkaisemaa "Iskraa" (Kipinä) sekä vapaamieliseen suuntaan vaikuttaa Venäjän yleiseen mielipiteeseen. Se sisälsi paitsi jyrkkää arvostelua myöskin runsaan aineiston tosiasioita, hallituksen salaisia päätöksiä, ja sai pian — aivan niinkuin aikanaan "Kolokol" — tuhansia lukijoita Venäjällä, joille lehti kaikenlaisissa viattomissa kääreissä säännöllisesti tuli valtion postilaitoksen välityksellä.[6] Valtiosensuurin ankaruus oli silloin ylimmillään. Painoasiain ylihallitus käytti tynnyrittäin painomustetta tuhriakseen ulkomaisia lehtiä, jotka siten mielenkiintoisen sisällyksensä menettäneinä joutuivat lukijainsa käsiin. Lailliset venäläiset lehdet kävivät valtiollisten tietojensa puolesta yhä tyhjemmiksi, sillä 1896 (sanoo: tuhannen kahdeksansadan yhdeksänkymmenenkuuden) asian käsittely oli niiltä kielletty.

Vuoden 1902 lopussa kokoutuivat Witten keksimät "paikalliset komiteat maatalouden ahdingon selvittämiseksi". Niihin kuului virkavallan, aateliston ja maatalousseurojen edustajia sekä muutamia kuvernöörien valitsemia talonpoikaisia kylänvanhimpia. Mutta vaikka kuvernementin- ja piirikomiteat olivat näin siivilöiden kokoonpannut, tehtiin jälkimmäisissä, missä ei kuvernööri, vaan paikallinen piiriaatelismarsalkka johti puhetta, kiivaita syytöksiä hallitusjärjestelmää vastaan, joka ei ainoastaan saattanut häviöön maataloutta, vaan syöksi perikatoon myöskin valtakunnan ja kansan. Plehwe antoi monen puhujan tuntea suuttumuksensa tästä moitteesta, lähettämällä heidät hallinnollista tietä Siperiaan. Noiden monen sadan komitean esittämät asiatiedot ja mietinnöt maatalouden ahdinkotilasta koottiin, lajiteltiin, käsiteltiin ja painettiin eräässä Witten johtamassa ylikomiteassa. Joulukuun 22 p. 1903 tämä valmistava työ oli suoritettu. Tuloksena oli 58 paksua nidosta aineistoa ja 18 nidosta järjestelmällistä yhdistelmää maatalouden ahdinkotilasta. Nuo 76 nidosta lähetettiin sitten kaikille ministereille, kenraalikuvernööreille, kuvernööreille ja aatelismarsalkoille — yhteensä 11,000 hengelle — tutkittavaksi ja lausunnon antamista varten, jotta sitten, heidän vastaustensa palattua, vertailun ja järjestelyn kautta maatalouden ahdinkotila olisi voitu selvittää.

Maaliskuun 11 p. 1909 tsaari kääntyi levottoman kansansa puoleen juhlallisella manifestilla, jonka vanhanaikuinen, kirkkoslavoniaa muistuttava kieli ja juridinen sekavuus ilmaisivat Pobedonostsevin ja Plehwen sen tekijöiksi. Jumalan ja omantuntonsa edessä hän oli kuolevalle isälleen luvannut "pyhinä säilyttää Venäjän valtakunnan vuosisatojen ikäiset perustukset". Työssään isänmaan hyväksi "Aleksanteri III:n iäti muistettavien tekojen hengessä" häntä esti kansassa vallitseva mieltenkuohu, joka halusi uudistuksia. Sentähden hän ilmoitti, että tullaan valmistamaan lakeja, jotka laajentavat uskonsuvaitsevaisuutta, kuitenkin säilyttäen kaikki valtiokirkon etuoikeudet; jotka parantavat talonpoikien asemaa, mutta säilyttämällä vanhavenäläisen ja siis koskemattoman maan yhteisomistuksen periaatteen, jotka tulevat uudistamaan maakuntahallinnon, mutta säilyttämällä kuvernöörien virkavaltuudet; jotka juurruttavat siveellisiä periaatteita kodissa, koulussa ja yhteiskunnassa, ynnä muuta.

Jo seuraavana päivänä alkoi 111 virkamiehestä kokoonpantu komissioni Plehwen johdossa uudistaa maakuntahallintoa. Tuloksena oli päätös laajentaa kuvernöörien valtuuksia ja muuttaa heidän valvontaoikeutensa semstvohallintoon nähden määräysoikeudeksi, johon kuului valta harkintansa mukaan antaa ja kumota paikallisia lakeja.