Loka- ja marraskuu 1809 kului suuren ehdotuksen kaikkien osain huolelliseen tarkastukseen, jolloin keisari omankätisesti teki lisäyksiään ja muistutuksiaan. Vihdoin oli se toimeenpantava. Mutta silloin keisari osottautui epäröiväksi. Vaikka Speranski ehdotti, että uusiin laitoksiin siirryttäisiin vaan asteettain ja myöskin tahtoi tehdä vanhoihin oloihin palaamisen mahdolliseksi, jäi suuremmoinen suunnitelma, johon oli uhrattu niin paljon neroa, tietoja ja uupumatonta vaivaa ja jonka tarkoituksena oli johtaa Venäjä uusille urille, suurimmaksi osaksi toimeenpanematta. Ei missään julkaisussa ole suunnitelmaa kokonaisuudessaan esitetty. Keisari Aleksanteri katsoi paremmaksi valita siitä muutamia osia, jotka erityisillä asetuksilla pantiin toimeen, kun muu osa jäi lepäämään ensin toistaiseksi ja sitten ainaiseksi. Speranski huomautti sittemmin itse, että sen rakennuksen, jonka hän oli aikonut valmistaa, tarkoitusta ja luonnetta ei voisi arvostella, kun siitä on tullut tehdyksi vaan hajanaisia kohtia.

Mutta hajanaisetkin osat kuitenkin todistavat kuinka korkeaksi ja suureksi Speranski oli ajatellut uuden yhteiskuntarakennuksensa. Tahdomme seuraavassa kuvata pääpiirteet hänen toimenpiteistänsä valtakunnanneuvoston, ministeristöjen ja senaatin järjestämiseksi, hänen ponnistuksistaan virkamieskunnan parantamiseksi sekä hänen ehdotuksestaan siviililaiksi ja valtiovara-asiain järjestykseen saattamiseksi. Hänen vaikutuksensa Suomen uuden hallinnon muodostamisessa on erityinen jakso näitten hänen toimiensa ohella.

II.

Laajin niistä ehdotuksista, jotka otettiin erilleen Speranskin suuresta reformisuunnitelmasta ja pantiin toimeen, kun kokonaisuus jäi sillensä, oli ehdotus valtakunnanneuvoston uudestaan muodostamiseksi, joka oli ollut olemassa sitten vuoden 1802, mutta ollut vähäarvoinen, kun siitä nyt tuli Venäjän julkisen elämän päälaitos. Siellä tutkittaisiin kaikki lainsäädäntöasiat, ennen kuin korkein valta ne ratkaisisi. Myöskin muita erityisen tärkeitä asioita lykättäisiin valtakunnanneuvostoon, kuten erinomaisen tähdellisiä sisähallinnon toimenpiteitä, sodanjulistuksia, rauhanpäätöksiä ja muita tärkeitä ulkomaisen politiikin seikkoja, sikäli kuin asianhaarat voivat sallia niitten joutua edellä käyvän yhteisen neuvottelun esineiksi, valtakunnan tulojen ja menojen vuosiarvioita sekä niistä riippuvia raha-asiallisia toimenpiteitä samoin kuin kaikkien ministeriöitten kertomuksia niitten asiain hoidosta, jotka heille oli uskottu. Valtakunnanneuvosto siis jossakin määrin vastaisi valtiopäiviä niissä maissa, missä kansan eduskunta tuntuvasti ottaa osaa julkisen elämän johtoon. Se olisi oleva valtakunnan yleisenä lainsäätävänä ja tarkastavana virastona. Tämän laitoksen kautta muuttuisi Venäjä itsevaltaisesti hallitusta maasta nykyaikaisen käsityksen mukaiseksi oikeusvaltioksi.

Keisari Aleksanteri I:n marraskuun lopulla ja joulukuun alussa 1809 oleskellessa Tverissä ja Moskovassa, valmisti Speranski valtakuntaneuvosto-järjestelmänsä erityiskohtaista ehdotusta, jota vihottain lähetettiin keisarille niin salaperäisesti, etteivät edes ne henkilöt, jotka matkalla olivat keisaria lähinnä, saaneet siitä mitään tietoa. Sen tarkastivat sittemmin, mutta aivan yksityisesti, kreivi Soltikow, ruhtinas Lopuhin ja kreivi Kotsjubei, jotka hyväksyivät sen. Sittemmin sai kreivi Rumjantsow tilaisuuden sitä silmäillä ja vihdoin, juuri ennen sen julkaisua, annettiin se sotaministerille kreivi Araktshejewille, joka oli ilmaissut tyytymättömyyttään sen vuoksi, ettei hänelle siitä tietoa annettu. Korkeamman virkamiesmaailman puolelta tulevaa vastustusta peläten Speranski epäilemättä näin salaisuudessa asiaa kiiruhti.

Monipuoliseen tehtäväänsä nähden jaettiin valtakunnanneuvosto neljään aliosastoon eli departtementtiin, joista jokaisella oli oma presidenttinsä: lainsäädäntöä, sota-asioita, siviili- ja kirkollisasioita sekä valtakunnan taloutta varten. Kun kaikki osastot kokoontuivat yhteisistuntoon, johtaisi keisari itse tahi hänen itsensä määräämä valtakunnanneuvoston jäsen puhetta. Valtakunnanneuvoston ohelle perustettiin valtakunnankanslia, johon kuului useampia valtakunnansihteerin johdon alaisia virkamiehiä; ja oli tämän sihteerin tehtävänä pitää huoli esittelystä yhteisissä kokouksissa, antaa neuvoston pöytäkirja majesteetin tarkastettavaksi ja johtaa kaikkia täytäntöönpanotoimia. Puheenjohtajaksi ensimmäisenä vuonna, keisarin poissa ollessa, nimitettiin Suomenkin historiassa tunnettu, hienosti sivistynyt kansleri, kreivi Rumjantsow, samalla kuin valtakunnansihteerin tärkeä tehtävä joutui Speranskille. Kokonaisuudessaan kuului valtakunnanneuvostoon, paitsi puheenjohtajaa ja ministerejä, kolmekymmentäviisi jäsentä, valtakunnan korkeimmista virkamiehistä ja tärkeimmistä henkilöistä valittuja. Valtakunnanneuvosto kokoontui ensimmäisen kerran 1 (12) p. tammikuuta 1810 suurella juhlallisuudella, keisari itse puheenjohtajana. Keisari Aleksanteri piti puheen, Speranskin kirjoittaman, mutta hänen itsensä omakätisesti oikaiseman, joka puhe oli täynnä tunnetta ja arvokkaisuutta sekä rikas ylevistä aatteista, jommoisia Venäjä ei koskaan ennen ollut valtaistuimelta kuullut.

Sitten kuin valtakunnansihteeri oli julki lukenut ne manifestit ja asetukset, joitten kautta valtakunnanneuvosto oli perustettu, jätti keisari Rumjantsowille siviililain ehdotuksen sekä valtiovaroja koskevan suunnitelman. Vihdoin allekirjoittivat jäsenet virkamiesvalan, joka oli tehty erityisen, tavallisesta poikkeavan kaavan mukaan. Speranskille persoonallisesti oli tämä päivä loistavin hänen valtiomiesurallaan. Hän oli nyt, jollei nimeltä, niin kuitenkin itse asiassa valtakunnan ensimmäinen ministeri. Valtakunnanneuvoston toiminta riippui kaikessa pääasiallisesti hänestä valtakunnansihteerinä ja alituisesti uudistuvissa esittelyissä neuvotteli hän keisarin kanssa niistä asioista, joita siellä käsiteltiin. Viipyi luonnollisesti jonkun aikaa, ennen kuin valtakunnanneuvoston toiminta täydellisesti järjestyi ja ennen kuin sen varsinaisia hedelmiä tuli näkyviin, mutta Speranski ei koskaan lakannut luottamasta luomansa hyötyyn ja merkitykseen. Keisarille vuodelta 1810 antamassaan virkakertomuksessa hän huomauttaa, että lainsäädäntö neuvoston perustamisen kautta oli varmistunut ja lujittunut. Uusi laitos oli jo itsessään tavaton askel itsevallasta todellisesti monarkkisiin muotoihin. "Kaksi vuotta sitten", hän lisää, "ei uskaliainkaan voinut ajatella mahdolliseksi että Venäjän keisari, arvoansa huomioon ottamalla, asetusta antaessaan voisi sanoa: valtakunnanneuvoston ajatusta kuultua. Sitä olisi pidetty majesteetin loukkauksena". Viimeksi esitetyt sanat osottavat tavallaan sitä aatetta, joka oli valtakuntaneuvosto-laitoksen perustuksena.

Samalla kuin lakia säätävä ja tarkastava valta, sikäli kuin keisari itse ei asioihin ryhtynyt, jätettiin valtakunnanneuvostolle, pysyivät ministeristöt, jotka oli perustettu 1802, valtakunnan korkeimpina toimeenpanevina laitoksina; mutta niittenkin järjestelmässä tapahtui Speranskin ehdotuksesta melkoisia muutoksia, joitten kautta niitten toimintaan tuli ennen tuntematon järjestys ja selvään mietitty suunnitelma. Vuonna 1810 keisarille antamassaan laajassa kirjoituksessa huomautti Speranski, että ministerilaitos, sellaisena kuin se oli syntynyt joulukuun 8 (20) p. 1802 annetusta manifestista, monessa suhteessa oli puutteellinen. Puuttui todellinen ministerien vastuunalaisuus. Samoin puuttui oikea ja suunnitelmallinen asiain jako niitten kesken. Ministeristöjen sisäinen järjestys ei ollut tyydyttävä sen tähden, että päälliköitä rasitti joukko vähäpätöisiä asioita, jotka estivät heitä antautumasta pääasiallisten ja tärkeitten harkitsemiseen. Hän ehdotti tepsiviä toimenpiteitä kaikkien näitten haittain poistamiseksi ja päätti kirjoituksensa seuraavilla sanoilla: Ministerihallinto, näille perusteille rakennettuna, se on laillisen vastuunalaisuuden ympäröimänä, toiminta-aloilleen jaettuna asiain luonnollisen yhteyden mukaan ja asetusten ohjaamana, on vaikuttava voimakkaasti ja arvokkaasti ja oleva sillä korkealla kannalla, jota sillä, sitä ensin perustettaessa, tarkoitettiin, mutta jota nyt ei ole voitu saavuttaa. Näitten periaatteitten mukaisesti valmisti Speranski vuosina 1810-1811 erityisiä, ministeristöjä koskevia asetuksia, joita aina on kiitetty oivallisiksi lakitöiksi ja jotka pääasiassa pysyivät voimassa vielä alkupuolella Aleksanteri II:nkin hallitusta. Täydellä syyllä oli Speranski ylpeä toiminnastaan tällä alalla.

Kolmas ala, mihin Speranski tahtoi luoda uuden järjestyksen, oli oikeuslaitos. Hän huomasi, että senaatissa, joka oli ollut olemassa Pietari suuren ajoilta, mutta jolla ei ollut mitään määrättyä tarkoitusta tahi toiminta-alaa, oli virasto, jonka voi muodostaa valtakunnan oikeudenkäytön keskukseksi. Hän tahtoi samalla erottaa hallinnollisen oikeudenkäyttämisen siviilisestä ja valmisti suunnitelman siinä tarkoituksessa; mutta monet senaatin jäsenistä tekivät vastaväitteitä ja tähdellinen asia lykkääntyi Speranskin kukistukseen saakka, jonka jälkeen hänen ehdotuksensa jäi sillensä.

Näitten suurien yritysten ohella harrasti Speranski muita erityisluontoisempia tehtäviä, mutta jotka tuskin olivat vähemmän tärkeitä. Siten antautui hän suurella innolla valmistamaan uutta siviililakia Venäjän porvariston oloille. Jo kauan oli uuden siviililain asia ollut vireillä, mutta komissiooni, joka oli asetettu vuonna 1767, ei ollut saanut juuri mitään mainittavaa aikaan. Nyt nimitettiin Speranski 1808 komissioonin jäseneksi, jonka johto pian riippui kokonaan hänestä, sitten kuin hän samana vuonna oli nimitetty oikeusministerin apulaiseksi ja 1810 komissioonin tirehtöriksi. Tavallisella pontevuudellaan ryhtyi hän työhön. Ranskan ja Ranskan olojen innokkaana ihailijana, piti hän Ranskan Napoleonin lakikokoelmaa mallikelpoisena ja asetti sen sekä roomalaisen oikeuden, johon hän oli hyvin perehtynyt, työnsä perustukseksi. Hän jätti siinä huomioonsa ottamatta vanhan venäläisen oikeuden ja Venäjän kansan historiallisen elämän ja yhteiskunnalliset olot, seikka, jota hänen vastustajansa eivät suinkaan jättäneet häntä vastaan esille tuomatta. Sitä paitsi toimi hän nyt, kuten usein, liian kiireisesti, aivan kuin aavistaen, että hänellä oli käytettävänä vaan lyhyt työaika. Jo tammikuussa 1810 oli uuden siviililain ensimmäinen osa valmiina ja keisarillinen julistus antoi tiedoksi, että molemmat seuraavat osat pian ilmaantuisivat. Mutta kun sittemmin eri virastot teosta tarkastivat, tehtiin useita ja osittain oikeutettuja muistutuksia sen eri osain itsenäisyyden puutteen johdosta tahi sen Venäjän olemassa olevalle yhteiskuntajärjestykselle oudon luonteen vuoksi. Kaikkien kolmen osan tarkastusta kesti vielä Speranskin kukistumisenkin jälkeen ja seuraus oli, että hänen siviililakinsa ei tullut käytäntöön. Se oli loistava luonnos, jommoiseksi se jäikin, ollen tekijälleen kunniaksi sen valistuneen, ihmisystävällisen hengenkin kautta, joka siinä vallitsee.