Le soussigné, ministre des relations extérieures de France, est chargé de faire connaître à Son Excellence M. le baron de Roëll, ministre des affaires étrangères de Hollande, la détermination à laquelle la situation actuelle de l'Europe oblige Sa Majesté impériale. Si cette détermination est de nature à contrarier les vœux d'une partie de la nation hollandaise, si elle afflige le cœur de son roi, l'empereur en est fâché sans doute, et ne le prend qu'avec regret, mais l'impitoyable destinée qui préside aux affaires de ce monde et qui veut que les hommes soient entraînés par les événements, oblige Sa Majesté de suivre d'un pas ferme les mesures dont la nécessité lui est démontrée, sans se laisser détourner par des considérations secondaires.
Sa Majesté impériale, en plaçant un de ses frères sur le trône de Hollande, n'avait pas prévu que l'Angleterre oserait proclamer ouvertement le principe d'une guerre perpétuelle, et que, pour la soutenir, elle adopterait pour base de sa législation les monstrueux principes qui ont dicté ses ordres du conseil de novembre 1807. Jusqu'alors son droit maritime était sans doute combattu par la France et repoussé par les neutres; mais enfin il n'excluait pas toute navigation et laissait encore une sorte d'indépendance aux nations maritimes. Il y avait peu d'inconvénient pour la cause commune à ce que la Hollande commerçât avec l'Angleterre, soit par l'entremise des neutres, soit en employant leur pavillon. Marseille, Bordeaux et Anvers jouissaient du même avantage. L'Angleterre avait encore à ménager les Américains, les Russes, les Prussiens, les Suédois, les Danois, et ces nations formaient une sorte de lien entre les puissances belligérantes.
La quatrième coalition a détruit cet état de chose. L'Angleterre, parvenue à réunir contre la France la Russie, la Prusse et la Suède, ne s'est plus vue obligée à tant de ménagements; c'est alors qu'abusant et des mots et des choses, elle a élevé la prétention de faire taire et disparaître tous les droits des neutres devant un simple décret de blocus. L'empereur s'est vu forcé d'user de représailles, et, à son arrivée à Berlin, il a répondu au blocus de la France par la déclaration du blocus des Îles britanniques. Les neutres et surtout les Américains demandèrent des explications sur cette mesure. Il leur fut répondu que, quoique l'absurde système de bloquer un état tout entier fut une usurpation intolérable, l'empereur se bornerait à arrêter sur le continent le commerce des Anglais; que le pavillon neutre serait respecté sur mer; que ses bâtiments de guerre et ses corsaires ne troubleraient point la navigation des neutres, le décret ne devant avoir d'exécution que sur terre. Mais cette exécution même, qui obligeait de fermer les ports de la Hollande au commerce anglais, blessait les intérêts mercantiles du peuple hollandais et contrariait ses anciennes habitudes. Première source de l'opposition secrète qui commença d'exister entre la France d'un côté, et de l'autre le roi et la nation hollandaise. Dès lors Sa Majesté entrevit avec peine que le moyen qu'elle avait choisi entre des partis extrêmes, pour concilier l'indépendance de la Hollande avec les intérêts de la France, ne remédierait à rien et qu'il faudrait un jour étendre les lois françaises aux débouchés de la Hollande et réunir ce royaume à l'empire. La paix de Tilsitt eut lieu. L'empereur de Russie, provoqué par les outrages que l'Angleterre avait faits à son pavillon pendant qu'il combattait pour elle, et indigné de l'horrible attentat de Copenhague, fit cause commune avec la France.
La France espéra alors que l'Angleterre verrait désormais l'inutilité d'une plus longue lutte et qu'elle entendrait à des paroles d'accommodement; mais ces espérances s'évanouirent bientôt. En même temps qu'elles s'évanouissaient, l'Angleterre, comme si l'expédition de Copenhague lui eût ôté toute pudeur et eût brisé tous les freins, mettait ses projets à découvert et publiait ses ordres du conseil de novembre 1807, acte tyrannique et arbitraire qui a indigné l'Europe. Par cet acte, l'Angleterre réglait ce que pourraient transporter les bâtiments des nations étrangères, leur imposait l'obligation de relâcher dans ses ports, avant de se rendre à leur destination, et les assujettissait à lui payer un impôt. Ainsi, elle se rendait maîtresse de la navigation universelle, ne reconnaissait plus aucune nation maritime comme indépendante, rendait tous les peuples ses tributaires, les assujettissait à ses lois, ne leur permettait de commercer que pour son profit, fondait ses revenus sur l'industrie des nations et sur les produits de leur territoire, et se déclarait la souveraine de l'Océan, dont elle disposait comme chaque gouvernement dispose des rivières qui sont sous sa domination.
À l'aspect de cette législation, qui n'était autre chose que la proclamation de la souveraineté universelle, et qui étendait sur tout le globe la juridiction du Parlement britannique, l'empereur sentit qu'il était obligé de prendre un parti extrême et qu'il fallait tout employer plutôt que de laisser le monde se courber sous le joug qui lui était imposé. Il rendit son décret de Milan, qui déclare dénationalisés les bâtiments qui ont payé le tribut à l'Angleterre qui était imposé. Les Américains, menacés de nouveau de se trouver soumis au joug de l'Angleterre, et de perdre leur indépendance si glorieusement acquise, mirent un embargo général sur tous leurs bâtiments et renoncèrent à toute navigation et à tout commerce, sacrifiant ainsi l'intérêt du moment à l'intérêt de tous les temps, la conservation de leur indépendance.
Le succès des vues de l'empereur dépendait surtout de l'exécution universelle et sans exception de ses décrets. La Hollande a été un obstacle à cette exécution. Elle ne s'est soumise qu'en apparence à ces décrets. Elle a continué de faire le commerce interlope avec l'Angleterre. De fréquentes représentations ont été faites au gouvernement hollandais; elles ont été suivies de mesures de rigueur qui attestaient le mécontentement de l'empereur. Deux fois les douanes françaises ont élevé une barrière entre la France et la Hollande. L'empereur voulait tout tenter avant de se résoudre à détruire l'indépendance d'une nation qu'il avait protégée et favorisée, en lui donnant pour souverain un prince de son sang. Il a cherché à épuiser tous les moyens de conciliation, afin de pouvoir se rendre ce témoignage qu'il ne cédait qu'à l'impérieuse nécessité.
Le moment est venu de prendre un parti. Déjà l'empereur a fait connaître à la nation française, à l'Europe, la nécessité d'apporter quelques changements à la situation de la Hollande, puisque la nation hollandaise, loin d'avoir le patriotisme dont les Américains ont fait preuve, ne paraît guidée que par une politique purement mercantile et l'intérêt du moment présent. C'est de la part de l'empereur une résolution inébranlable que de n'ouvrir jamais ses barrières au commerce de la Hollande; il croirait les ouvrir au commerce anglais. La Hollande peut-elle donc exister dans cet état d'isolement, séparée du continent et cependant en guerre avec l'Angleterre?
D'un autre côté, l'empereur la voit sans moyens de guerre et presque sans ressources pour sa propre défense. Elle est sans marine, les seize vaisseaux qu'elle devait fournir ont été désarmés. Elle est sans armée de terre. Lors de la dernière expédition des Anglais, l'île de Walcheren, Bath et le Sud-Beveland n'ont opposé aucune résistance. Sans armée, sans douane, on pourrait presque dire sans amis et sans alliés, la nation hollandaise peut-elle exister? Une réunion de commerçants, uniquement animée par l'intérêt de leur commerce, peut former une utile et respectable compagnie, mais non une nation. L'empereur est donc forcé de réunir la Hollande à la France, et de placer ses douanes à l'embouchure de ses rivières. Laisser les embouchures du Rhin, de la Meuse et de l'Escaut à la Hollande, n'est-ce pas les livrer au commerce anglais, et ces grands fleuves ne sont-ils pas les artères de la France, comme la Hollande est une alluvion de son territoire?
Sans les ordres du conseil de novembre 1809, la France se serait plu à maintenir l'indépendance de la Hollande, parce qu'elle était compatible avec la sienne; mais depuis lors, rien de ce qui favorise le commerce anglais n'est compatible avec la souveraineté et l'indépendance des puissances du continent.
Sa Majesté désire la paix avec l'Angleterre. Elle a fait à Tilsitt des démarches pour y parvenir, elles ont été sans résultat. Celles qu'il avait concertées avec son allié à Erfurth, l'empereur de Russie, n'ont pas eu plus de succès. La guerre sera donc longue, puisque toutes les démarches tentées pour arriver à la paix ont été inutiles. La proposition même d'envoyer des commissaires à Morlaix pour traiter de l'échange des prisonniers, quoique provoquée par l'Angleterre, est restée sans effet, lorsqu'on a craint qu'elle pût amener un rapprochement.