L'Angleterre, en s'arrogeant par ses ordres du conseil de 1807 la souveraineté universelle, et en adoptant le principe d'une guerre perpétuelle, a tout brisé et a rendu légitimes tous les moyens de repousser ses prétentions. Par sa réunion avec la France, la Hollande s'ouvrira le commerce du continent, et ce commerce utile à la cause commune deviendra une source de richesses pour ses industrieux habitants.
Deux voies se présentent pour opérer cette réunion: la négociation ou la guerre. L'empereur désire s'entendre avec la nation hollandaise, lui conserver ses privilèges et tout ce qui, dans son mode d'existence, serait compatible avec les principes qu'il a constamment soutenus, et ne pas être réduit à fonder son droit sur les plus légitimes de tous: la nécessité et la conquête.
En exécution des ordres du roi Louis, les ministres du gouvernement hollandais envoyèrent M. Labouchère à Londres, avec mission de faire connaître au ministère britannique l'état des choses, de lui faire envisager combien il serait avantageux à l'Angleterre que la Hollande ne fût pas réunie à la France, enfin de l'engager à entrer en négociation pour une paix générale.
M. Labouchère, riche et honorable commerçant très connu et très estimé à Londres, devait envoyer le récit détaillé de ses démarches, des réponses qui lui seraient faites, et revenir en Hollande avant de se rendre à Paris près du roi. Les instructions données à M. Labouchère sont libellées en date du 1er février. Le 12 du même mois, sir Arthur Wellesley répondit: que l'Angleterre compatissait aux maux de la Hollande, que la mission de M. Labouchère n'était pas de nature à donner lieu à aucune observation sur une paix générale; que la France n'avait encore manifesté aucun symptôme, ou d'une disposition à la paix ou d'une tendance à se départir de ses prétentions, prétentions qui jusqu'alors avaient rendu nulle la volonté si bonne du gouvernement de la Grande-Bretagne pour mettre fin à la guerre.
En recevant cette réponse à Londres, M. Labouchère s'empressa de rendre compte au gouvernement hollandais de l'inutilité de ses démarches et de la persuasion où il était que toute tentative échouerait.
Ainsi se termina ce singulier épisode politique. On voulut essayer de le reprendre, et le 20 mars l'empereur écrivit à son frère de renvoyer à Londres M. Labouchère, non plus au nom du ministère hollandais, mais en son nom, avec une note non signée et non d'une écriture connue. Cette note, jointe à la lettre de l'empereur, se trouve à la page 319 du 20e volume de la correspondance de Napoléon Ier. Vers cette époque on répandit en Hollande le bruit de la mort du roi et de la régence de la reine. Ce bruit venait de ce que Louis, dont la santé était fort délabrée déjà, n'avait pu subir toutes les vexations auxquelles il avait été soumis sans tomber sérieusement malade. Il fut retenu assez longtemps au lit par une fièvre nerveuse. Tous les souverains et les princes alors à Paris s'empressèrent de le venir voir. Napoléon seul s'en abstint quelque temps. Il parut enfin un beau matin, brusquement, en se rendant à la chasse. La conversation des deux frères fut assez amicale. Ni l'un ni l'autre n'aborda la question des grands intérêts politiques. Pendant la maladie du roi, les troupes françaises continuaient à s'approcher d'Amsterdam. Louis trouva moyen d'envoyer encore des ordres formels pour qu'on mît cette capitale dans le plus imposant état de défense[62]. Une fois à peu près rétabli, il voulut s'assurer par lui-même s'il était encore prisonnier en France. Il se rendit à son château de Saint-Leu. Le doute ne lui fut pas permis. On n'avait pas encore arraché à ce malheureux prince toutes les concessions que l'on désirait. On ne tarda pas à lui faire à cet égard des ouvertures qu'il commença par repousser, comme d'habitude, et puis qu'il finit par écouter, attendu qu'il ne pouvait faire autrement sans mettre dans le plus grand péril l'indépendance de la Hollande. Or, Louis espérait toujours que de la force du mal naîtrait le bien, que les mesures du blocus poussées à l'extrême amèneraient une paix maritime, que lors de cette paix la Hollande pourrait sortir de ses ruines. Il voulait donc gagner du temps pour atteindre à cette paix. La question la plus importante, à ses yeux, c'était de faire vivre de la vie politique, et à l'état de nation, un royaume à qui la France enlevait chaque jour un lambeau. Pour maintenir les Hollandais sur le tableau des puissances européennes, le roi consentit à tout ce qu'on voulut, à l'exception de la conscription, coutume qui répugnait par trop à son peuple, et de l'imposition sur la rente, mesure qu'il considérait comme équivalente à une banqueroute. Interdiction de tout commerce et de toute communication avec l'Angleterre, mise sur pied, entretien d'une flotte considérable, d'une armée de terre de 25,000 soldats, suppression de la dignité du maréchalat, destruction de tous les privilèges de la noblesse contraires à la constitution donnée par l'empereur, tout fut accordé.
Le 24 février 1810, avait paru au Journal officiel un article virulent contre la Hollande. Le roi en fut très affecté et chargea Werhuell d'en parler au duc de Cadore, et de prier ce dernier de demander à l'empereur de faire connaître ses intentions pour que le gouvernement hollandais accédât à ses désirs, si la chose était possible. Werhuell écrivit dans ce sens au duc de Cadore, et dès le lendemain le roi Louis reçut de son frère un projet de traité.
En marge de ce traité le roi Louis écrivit: «Je consentirai à tous les sacrifices que l'empereur exigera, pourvu que je puisse tenir les engagements que je contracterai; pourvu encore que le reste de la Hollande puisse exister, et surtout si ces sacrifices ôtent tout sujet de mécontentement de la part de mon frère et me donnent la possibilité de regagner son amitié et sa bienveillance; et c'est par cette raison que je désirerais qu'on omît des considérants ces mots: différents survenus entre eux. Je n'ai pas d'autre différent que la peine de voir l'empereur et mon frère fâché contre moi.»
Ce traité se composait de 15 articles, pour quelques-uns desquels le roi demanda des modifications. Il proposa ensuite neuf articles additionnels. L'empereur consentit à quelques-unes des modifications proposées par son frère et rejeta les autres.
Daté du 16 mars, ce traité contenait en outre les quatre articles secrets suivants: