Gli abitanti delle città provinciali cessarono d'esser divisi in cittadini, socj e sudditi quando Caracalla, accomunata la cittadinanza, tutti eguagliò nella soggezione all'imperatore. Allora vi troviamo senatori, curiali o decurioni, e plebe. I senatori erano ombre dell'ombra di senato che sopraviveva a Costantinopoli e a Roma; quell'onorificenza di puro nome ricevendo dagl'imperatori per avere sostenuto cariche insigni, e che infine diventò comune ai maggiori possidenti. Poteano esser giudicati soltanto da un tribunale particolare, non richiesti alla tortura, nè obbligati alle cariche municipali: vantaggi che pagavano con una speciale imposizione, e con contributi straordinarj in caso di bisogno[77]. I possessori, fossero originarj (municipes) od avveniticci (incolæ), formavano i decurioni o curiali; e poichè doveano spendere e denaro e tempo nelle pubbliche cure, le leggi municipali determinavano qual facoltà dovessero possedere. Nel II secolo, da un curiale di Como esigevansi centomila sesterzj, cioè da diciannove a ventimila lire; nel 342, Costanzo II obbligava alla curia d'Antiochia chi possedesse venticinque jugeri di terreno; nel 435, Valentiniano III quei che avessero trecento soldi d'oro, che potevano contarsi per quattromila cinquecento lire: tant'erasi avvilita quella dignità, in prima ambita e con suntuose largizioni procacciata. Le iscrizioni accennano anche un ordine equestre, forse de' membri di certi collegi.

Nella plebe si riducevano i minori possidenti, artieri, mercadanti, esclusi dall'amministrazione urbana (jus honorum); era distribuita in varie maestranze; del resto faziosa, tremante o minaccevole, attenta ad ogni occasione di saccheggi e di violenze.

Alla campagna stavano o proprietarj liberi, o coloni, o schiavi. Di questi ultimi non faremo parola più che di animali domestici. I coloni, di mezzo fra liberi e schiavi, erano avvinti al terreno che coltivavano, in modo che con esso erano venduti e divisi, benchè una legge pietosa vietasse di separare i membri della stessa famiglia[78]. Erano dunque un avviamento ad abolire la schiavitù; e mentre verun cenno ne fanno i giurisprudenti classici, frequente si trovano menzionati dopo Costantino. Donde provennero? chi li crede imitati da ciò che si vedeva nelle nazioni germaniche; chi derivati dalle colonie barbare trapiantate nell'impero: più probabilmente germogliarono dall'antica forma dei possessi, quando Vespasiano e Tito chiamando al fisco i beni comunali, su cui aveano diritto gli abitanti di ciascun cantone, e Costantino applicandoli al culto cristiano, ridussero gran parte de' possessori a miseria, ed a vendere il proprio patrimonio, o lavorarlo a titolo di coloni[79].

Obbligati a vivere e morire sul suolo ove nasceano, trovavansi del resto liberi di loro persona; e perciò il diritto li annovera tra gl'ingenui, e ne fa legittime le nozze; ma insieme li chiama servi della gleba; nè contro del padrone poteano stare in giudizio, salvo si discutesse della propria condizione. Ad esso retribuivano in denaro o in natura un canone impreteribile, al fisco l'imposizione; col rimanente viveano, e risparmiando poteano comprar beni, dei quali però l'alto dominio restava al padrone. Condizione peggiore dello schiavo in quanto non potevano essere affrancati, non disgiunti dal suolo, nè tampoco emanciparsi coll'entrare ecclesiastici o militari[80].

Colle traversie pubbliche ne crebbe il numero e peggiorò la condizione, scomparendo la classe tanto utile de' liberi coltivatori e de' minuti possidenti. Chi non potesse soffrire la perdita della libertà, rifuggiva nelle città a nuove miserie: altri, oppressi da crudeli padroni o dall'ingordo fisco, rompevano ad aperte ribellioni.

Questa causa s'univa alle anzidette per aumentare i terreni abbandonati. Gl'imperatori fecero esente da tributi chi gli occupasse; li distribuivano anche fra i possessori di buone campagne, minacciando privarli di queste se quelli trascurassero: provvedimenti vessatorj, che a niun bene riuscivano perchè non toccavano la radice del male. All'uopo stesso fu introdotta l'enfiteusi, contratto pel quale, mediante un canone statuito, assegnavasi un fondo a coltivare per un certo tempo od in perpetuo. Prima fu praticato solo con terreni del fisco o del municipio; dappoi anche coi privati, allorchè questi possedettero intere provincie.

Prima di Giulio Cesare, ciascun municipio costituiva una repubblica indipendente, associata alla romana, cui contribuiva un contingente determinato, e ne ricevea protezione; partecipava ad alcuni impieghi, e ne comunicava la capacità ai Romani entro le sue mura; del resto avea leggi proprie, magistrati elettivi, libera amministrazione degli interni affari. Intera dunque la libertà civile e la comunale; soltanto la libertà politica era legata dal patto federale.

Ma talora il municipio o per forza o di voglia adottava le leggi civili romane, e in tal caso entrava fra i popoli detti fundi. Sotto l'impero, la condizione di fundi diviene generale, adottandosi dappertutto il diritto civile romano come condizione della cittadinanza, formandosi così l'unità giuridica, mentre gl'Italici non aveano chiesto che l'accomunamento del diritto politico. Allora tutte le colonie latine divennero municipj; ed essendo caduto in dissuetudine il diritto di suffragio, municipio significò una città abitata da cittadini romani, qual che ne fosse l'origine.

Tutto ciò effettuossi colla lex julia[81] o poco dopo: e in conseguenza Roma non fu più soltanto una repubblica sostenuta da repubbliche, ma la metropoli d'un grand'impero, di cui l'Italia era la provincia principale. Ma a farla vera monarchia si opponeva il carattere del diritto pubblico e privato di Roma, municipale per essenza, come di quasi tutte le antiche città italiche: onde fu mestieri riformare il modo della libertà municipale in Italia, per armonizzarla colla politica imperiale e coll'accentrata uniformità.

Come in Roma i soli cittadini di ottimo diritto erano partecipi della sovranità, cioè potevano render suffragio in una tribù e sostenere le magistrature, così nelle città i decurioni. Non che in pratica, neppure nelle filosofiche speculazioni si conosceva il sistema della rappresentanza, che fa partecipare al governo effettivo i sudditi, per quanto discosti. La riforma di Cesare rese possibile ad Augusto di risparmiare ai cittadini lontani il disagio di recarsi fin a Roma a rendere i voti, imponendo di raccoglierli ne' particolari comizj, indi spedirli alla metropoli. Questo diritto egli limitò ai municipj, sotto il qual nome vennero intesi non più tutti i cittadini, ma puramente i decurioni. Il senato di questi (ordo, curia) insieme coi magistrati amministrava la città; ma non che la curia fosse contrappeso ai magistrati, unicamente da essa sceglievansi. Questi potevano presentare i proprj successori; ma poichè ciò li rendeva garanti dell'amministrazione del surrogato, guardavanlo come un peso, e le più volte ne abbandonavano la scelta al governatore della provincia[82].