Insieme col titolo e colle cerimonie, volle Carlo saldare il nuovo carattere introducendo unità d'amministrazione, per la quale, come per la romana, il re fosse presente dappertutto, tutto sapesse, facesse tutto per via di messi o conti o vescovi, che l'autorità derivavano dalla sua ed esercitavano a grado di lui. Impresa difficilissima tra gli eterogenei componenti di quel vasto corpo.

Dall'immenso suo dominio staccò le parti che v'erano state annesse di recente, Aquitania e Lombardia, dandole a' suoi figli Lodovico e Pepino, in modo che avessero un'esistenza propria bensì, ma senza scomporre l'unità dell'Impero. Per dir solo dell'Italia, erasi conosciuto che la debolezza dei re longobardi veniva dalla soverchia potenza dei duchi: laonde la vastissima giurisdizione di questi fu suddivisa in contadi. I conti erano capi militari e civili, non distinti fra sè che per l'ampiezza del loro distretto: solo quei della frontiera, o marchesi, possedeano forze maggiori.

La carica di conte, non ereditaria e talvolta neppur vitalizia, obbligava a prestare fedeltà al re, ai sudditi render giustizia a tenore delle leggi e delle costumanze, punire i malfattori, proteggere orfani e vedove, riscuotere le tasse devolute al fisco. Diretta giurisdizione non aveano i conti che sulla città di loro residenza; del resto durando lo sminuzzamento germanico, per cui ciascun uffiziale pubblico teneva una particella di giurisdizione, fin agli intendenti dei beni regj. Nelle città minori e nelle borgate v'avea vicarj; nelle campagne centenarj e decani, costituiti sopra un maggiore o minor numero di famiglie: ma qualora si disputasse della libertà e della proprietà de' cittadini, ai conti era riservata la sentenza. Presedevano ai placiti de' liberi e degli scabini, esponevano il fatto in discussione e le prove, indicavano che cosa era disposto dalla legge seguita dai contendenti, e posavano la quistione che essi giudici doveano risolvere; udita poi la decisione di questi, proferivano la sentenza, e ne procacciavano l'adempimento. Sostenevano dunque le funzioni del pubblico ministero e del presidente; ma il giudizio restava agli scabini, eletti dal popolo fra' proprietarj del paese, Franchi o Romani, equivalenti ai decurioni degli antichi municipj; che se fossero trovati indegni, il conte li cassava.

Le decisioni dei conti parean men giuste? potea farsi richiamo sia al conte palatino, forse sedente in Pavia, che decideva come rappresentante del re, sia al re stesso od al suo consiglio, secondo l'importanza delle cause o la dignità delle persone; le più rilevanti recavansi all'assemblea generale. Rimanevano sempre esentuate le persone dipendenti immediatamente dal re.

Dacchè la vastità dell'Impero rendeva impossibile il raccogliere tutta la nazione, Carlo istituì assemblee parziali, a tal uopo anche l'Italia dividendo in varie legazioni, e ciascuna in contadi, rispondenti per lo più alla divisione diocesana. Due messi regj scorreano quattro volte l'anno il loro missatico o provincia, al placito convocando i vescovi, abati e conti in quello compresi, gli avvocati ecclesiastici, i vassalli, i centenarj ed alcuni scabini, coll'incarico di render giustizia o procurarla dai pubblici uffiziali, far ragione dei richiami contro di questi, e informare della condizion del paese.

Carlo tenne spesso anche adunanze generali de' baroni e degli ecclesiastici, e le decisioni prese o le istruzioni date in quelle formarono i Capitolari. Carlo, re de' Franchi, aveva sudditi longobardi e romani e alemanni, e ciascuno regolavasi secondo la propria legge, non trattandosi più di stranieri o vinti, ma di sudditi eguali: rendeansi dunque necessarj i Capitolari, specie di diritto comune, che a vincitori e vinti imponevano norme nuove o modificazioni delle antiche. Il primo è del 779, e fino all'807 ve n'ha censessantacinque, compresi nella raccolta longobarda.

Anche Longobardi e Beneventani mantennero le leggi primitive, modificate e supplite con disposizioni generali. Per un esempio, le leggi penali, le ordalie, il prezzo del sangue si conservarono; ma imponendo come obbligo il comporsi, e comminando esiglio e prigione a chi vi si ricusasse, il diritto della vendetta dall'individuo trasferivasi nella società.

Variatissima fu la condizione delle persone nell'Impero. Oltre gli schiavi, v'ebbe affrancati che s'industriavano d'assicurarsi una posizione or nella Chiesa, or nella vita civile: v'ebbe liberti d'ordine inferiore, sottomessi al servizio militare e non ancora sciolti da certe comandigie e prestazioni verso gli antichi padroni: v'ebbe vassalli regj e sottovassalli che passavano per liberi: v'ebbe liberi che viveano su terre proprie e su possessi ereditarj, cinti dai loro coloni, secondo gli usi de' padri; ma, all'opposto di tali usi medesimi, erano obbligati a rendersi all'esercito coi loro braccianti: v'ebbe liberi su terre d'ecclesiastici e di laici, liberi che possedeano al medesimo tempo allodj e benefizj, che per conseguente erano pure o vassalli regj o sottovassalli: v'ebbe vassalli regj, che erano sottovassalli o della Chiesa o d'un gran vassallo laico: v'ebbe infine coloni i quali possedeano altri coloni e servi[224]: e tutti avevano diritti e doveri differenti gli uni verso gli altri, mentre l'eribanno, cioè l'obbligo del militare, li teneva in pari dipendenza dall'Impero. S'aggiungano le città, coll'ordinamento loro particolare, in parte conservato dal romano, in parte derivato dalle consuetudini germaniche.

Per la difesa nazionale armavasi la leva a stormo di tutti i liberi o arimanni: per le spedizioni particolari i conti menavano al campo la gioventù, scelta fra' loro vassalli, e ciascun arimanno dovea pensare alle proprie vesti, all'armi, anche al vitto sinchè fosse entro le frontiere del regno. A prevenire in ciò le vessazioni, Carlo Magno misurò i servigi dai possessi, talchè chi avesse tre o quattro mansi[225] dovea servire personalmente; quei che meno, unirsi tra sè per dare un uomo; a proporzione minore chi non avesse che il valor mobile di una libbra d'argento. I poveri, o rimanevano di guardia alla città, o lavoravano alle vie, alle fortificazioni, ai ponti. E fu questa una grande mutazione, giacchè dovettero servizio non solo i grandi possessori, ma tutti; e ciascun uomo libero ebbe ad eleggersi un seniore, sotto la cui bandiera mover in guerra. Diventò dunque la milizia carico personale insieme e reale, e l'interesse del principe s'identificò con quel dello Stato. I liberi non possessori restarono sciolti dal servizio; i piccoli possessi a tal fine vennero sottoposti spesso ai grandi, minorandosi coloro che esercitavano le armi. A questo modo popolo ed esercito tornarono ad esser una cosa sola, e nella vita fu introdotto un nuovo legame cui nessuno potea sottrarsi, rimanendo tolta quella libertà assoluta, che affettavano gli antichi Germani.

Chiunque possedesse un benefizio, per piccolo, era obbligato cavalcare in guerra, armato di scudo, lancia, sciabola, spadone, arco, turcasso pieno; al semplice libero bastavano lancia, scudo, arco con due cocche e dodici freccie; e questo e quello doveano aggiungervi una corazza, se il loro allodio od il benefizio valessero dodici mansi. I bagagli dei re, dei vescovi, dei conti, ed i provvigionamenti e le macchine si trasportavano a spesa dei possidenti: ciascun conte nella propria giurisdizione vegliava a mantenere strade e ponti, e del paese a lui sottomesso restavano a sua disposizione i due terzi dell'erba e del fieno pei cavalli e gli altri animali che seguivano l'esercito. Le truppe alloggiavano presso gli abitanti, sinchè fosse possibile. Il libero che mancasse alla chiamata di guerra, pagava l'eribanno di sessanta soldi; il vassallo perdeva il benefizio; il disertore la vita. Siccome i più non erano in grado di pagare, restavano schiavi; lo che presto avrebbe annichilato i piccoli proprietarj, se Carlo non avesse ingiunto che, chi moriva in quello stato, si considerasse per isdebitato, e il fondo suo tornasse agli eredi. I vassalli delle chiese e de' monasteri seguivano i proprj vescovi ed abati: ma che gli uomini di Dio si tuffassero nel sangue spiacque a Carlo, il quale fece da papa Adriano riprovar quest'abuso, e l'assemblea generale confermò il divieto, talchè a' loro uomini comandò il confaloniere o il visdomino o l'avvocato. All'alto clero parve vedersi carpiti onori dovutigli, e cercò sempre ricuperare l'uso delle armi, come fece poi nell'età feudale quando nulla s'acquistò, nulla si conservò se non colla spada.